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ejecución del planeamiento Municipal
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Buenas tardes "alga", en relación con tu contestación considero necesario realizar las siguientes puntualizaciones:
a) De entrada, me he limitado a describir el procedimiento previsto en la legislación estatal (y en Cataluña, como claro ejemplo autonómico que abunda en mi tesis) para sustituir cualquier sistema de actuación (y no únicamente el sistema de compensación).
De hecho, la referencia que realizo al sistema de compensación es a los únicos efectos de desvirtuar la jurisprudencia que habías citado anteriormente (por resultar contraria a la legislación vigente), y que analizaba precisamente la sustitución de este concreto sistema (a pesar de que, como indicas, el supuesto que ahora se plantea no es la sustitución del sistema de compensación).
b) En segundo lugar, me reitero en que la sustitución de un sistema de actuación, aunque se encuentre previsto en el planeamiento general, no exige su modificación.
La legislación autonómica abunda en esta tesis, así como también la jurisprudencia reciente (si bien es cierto que ésta resulta contradictoria).
En todo caso, el artículo 155 del Reglamento de Gestión señala desde el primer momento que "el sistema de actuación establecido en el plan o programa de actuación urbanística... podrá ser sustituido", por lo que no está regulando únicamente la sustitución del sistema cuando se encuentre previsto en un programa de actuación y no en un Plan.
Por ello, entender que este precepto distingue entre aquellos supuestos en que el sistema de actuación se encuentra previsto en el Plan General o en un Plan de desarrollo (o en su programa urbanístico), constituye, en mi opinión, una clara interpretación contra legem.
a) De entrada, me he limitado a describir el procedimiento previsto en la legislación estatal (y en Cataluña, como claro ejemplo autonómico que abunda en mi tesis) para sustituir cualquier sistema de actuación (y no únicamente el sistema de compensación).
De hecho, la referencia que realizo al sistema de compensación es a los únicos efectos de desvirtuar la jurisprudencia que habías citado anteriormente (por resultar contraria a la legislación vigente), y que analizaba precisamente la sustitución de este concreto sistema (a pesar de que, como indicas, el supuesto que ahora se plantea no es la sustitución del sistema de compensación).
b) En segundo lugar, me reitero en que la sustitución de un sistema de actuación, aunque se encuentre previsto en el planeamiento general, no exige su modificación.
La legislación autonómica abunda en esta tesis, así como también la jurisprudencia reciente (si bien es cierto que ésta resulta contradictoria).
En todo caso, el artículo 155 del Reglamento de Gestión señala desde el primer momento que "el sistema de actuación establecido en el plan o programa de actuación urbanística... podrá ser sustituido", por lo que no está regulando únicamente la sustitución del sistema cuando se encuentre previsto en un programa de actuación y no en un Plan.
Por ello, entender que este precepto distingue entre aquellos supuestos en que el sistema de actuación se encuentra previsto en el Plan General o en un Plan de desarrollo (o en su programa urbanístico), constituye, en mi opinión, una clara interpretación contra legem.
Desde la satisfacción de intercambiar diferencia de criterios con el debido respeto, estimado abogadourbanismoymedioambiete, considero que al supuesto planteado no es de aplicación la disposición en la que basas tu argumentación.
Capitel hace referencia a la posibilidad de cambiar el sistema establecido en un Plan General, en ningún momento indica que se trata de planeamiento de desarrollo. Además, se pretende el cambio especial, por infrecuente, de cooperación a compensación, no al revés.
Debemos distinguir entre las determinaciones de los planes generales, que por definición son estructurantes, y la de los programas de actuación cuyo objeto es el desarrollo del suelo clasificado urbanizable no programado en los planes generales.
Si el sistema de actuación viene fijado en el programa de actuación, en los planes parciales o en la delimitación de los sectores en que se divida el ámbito de suelo urbanizable no programado objeto del programa de actuación, es cuando puede sustituirse el sistema de actuación conforme queda regulado en el artículo 155 del RGU, pero esa disposición, así lo entiende el TS, no puede aplicarse cuando el sistema viene fijado en el plan general dado su carácter estructural.
Mi opinión es que no parece que se esté ante una situación de estas características, dado que el sistema de ejecución elegido por el Plan General es el de cooperación. Teniendo en cuenta esta circunstancia entiendo que se trata de un sector de SUNC o SUD, y no SUNP, donde el Plan general preveía actuar directamente por estimar que concurrían circunstancias especiales de carácter urbanístico o demográfico, de necesidad de desarrollo de los sistemas urbanos o de necesidad de obtención inmediata de suelo urbanizado y que, transcurrido el plazo de ejecución establecido ha dejado de ser prioritario por razones económico-financieras.
Por ello, el procedimiento para atender al cambio de gestión por iniciativa privada dependerá del carácter que se le haya atribuido a la determinación del ámbito y del sistema de actuación en la aprobación del planeamiento general. Si es carácter estructurante el atribuido por el plan general requerirá de la tramitación previa de su modificación puntual.
Capitel hace referencia a la posibilidad de cambiar el sistema establecido en un Plan General, en ningún momento indica que se trata de planeamiento de desarrollo. Además, se pretende el cambio especial, por infrecuente, de cooperación a compensación, no al revés.
Debemos distinguir entre las determinaciones de los planes generales, que por definición son estructurantes, y la de los programas de actuación cuyo objeto es el desarrollo del suelo clasificado urbanizable no programado en los planes generales.
Si el sistema de actuación viene fijado en el programa de actuación, en los planes parciales o en la delimitación de los sectores en que se divida el ámbito de suelo urbanizable no programado objeto del programa de actuación, es cuando puede sustituirse el sistema de actuación conforme queda regulado en el artículo 155 del RGU, pero esa disposición, así lo entiende el TS, no puede aplicarse cuando el sistema viene fijado en el plan general dado su carácter estructural.
Mi opinión es que no parece que se esté ante una situación de estas características, dado que el sistema de ejecución elegido por el Plan General es el de cooperación. Teniendo en cuenta esta circunstancia entiendo que se trata de un sector de SUNC o SUD, y no SUNP, donde el Plan general preveía actuar directamente por estimar que concurrían circunstancias especiales de carácter urbanístico o demográfico, de necesidad de desarrollo de los sistemas urbanos o de necesidad de obtención inmediata de suelo urbanizado y que, transcurrido el plazo de ejecución establecido ha dejado de ser prioritario por razones económico-financieras.
Por ello, el procedimiento para atender al cambio de gestión por iniciativa privada dependerá del carácter que se le haya atribuido a la determinación del ámbito y del sistema de actuación en la aprobación del planeamiento general. Si es carácter estructurante el atribuido por el plan general requerirá de la tramitación previa de su modificación puntual.
De entrada, la jurisprudencia del Tribunal Supremo recaída en relación con la modificación de un sistema de actuación resulta contradictoria -tal como reconocen expresamente las Sentencias que cita “alga”-.
En mi opinión, la jurisprudencia que exige la modificación del planeamiento urbanístico constituye una jurisprudencia contra legem pues la normativa citada en mi respuesta inicial, es decir, el artículo 155 Reglamento de Gestión Urbanística, no puede ser más clara al prever que “el sistema de actuación establecido en el plan o programa de actuación urbanística o fijado al delimitar el polígono o unidad de actuación podrá ser sustituido, de oficio o a petición de interesados, sujetándose, en todo caso, a los mismos trámites que los establecidos en este Reglamento para la delimitación de polígonos”.
Por tanto, el precepto permite expresamente modificar el sistema de actuación, haya sido o no fijado en el planeamiento urbanístico, y para ello no exige la modificación del planeamiento sino la tramitación de un procedimiento de tramitación exclusivamente municipal.
La justificación de este régimen normativo reside en que la previsión de un concreto sistema de actuación constituye una determinación que se enmarca dentro de las competencias locales en materia de urbanismo (claramente delimitadas por el Tribunal Supremo –Sentencia de 25 de octubre de 1995, entre otras-), que en ningún caso afectaría a intereses supralocales sino exclusivamente de carácter local del propio Municipio.
Por ello, precisamente, diversas normas urbanísticas autonómicas prevén expresamente que el cambio de sistema de actuación se lleve a cabo mediante la tramitación de un procedimiento exclusivamente municipal. Un ejemplo de ello es el artículo 119 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña.
A todo ello cabe añadir que el procedimiento municipal previsto en la normativa citada prevé un trámite de información pública (lo que permite garantizar los derechos de los ciudadanos), por lo que la tramitación de una modificación de Plan General, además de dilatar ampliamente los plazos, no supondría un mayor beneficio ni a los particulares ni al interés público (pues únicamente se diferencian ambos procedimientos en la emisión del informe autonómico, que en este caso emitiría el Ayuntamiento).
Finalmente, la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 13 de marzo de 2003 que cita “alga” pone de manifiesto la inconsistencia e incoherencia de la jurisprudencia que exige la modificación del planeamiento urbanístico a efectos de la alteración del sistema de actuación.
Y ello por cuanto, tras señalar que el artículo 155 del Reglamento de Gestión no permite la modificación del sistema de actuación mediante el procedimiento municipal de referencia cuando dicho sistema se haya fijado en el planeamiento, a continuación, sorprendentemente, sí permite modificar el sistema (aun cuando se prevea en el Plan) siempre que, en el sistema de compensación, el Ayuntamiento haya requerido a los propietarios para que presenten Proyecto de Bases y Estatutos conforme prevé al artículo 158 del Reglamento y éstos hayan incumplido dicho requerimiento.
En concreto, el artículo 158 del Reglamento de Gestión señala que, incumplido dicho requerimiento, “la Administración actuante procederá a sustituir el sistema de compensación por alguno de los previstos en este Reglamento para la ejecución de los planes, siguiendo los trámites establecidos en el artículo 155”.
Pero dicho precepto lo único que exige es una acreditación municipal fehaciente de la ausencia de voluntad de los propietarios para desarrollar el planeamiento urbanístico (mediante el requerimiento citado), dada la prevalencia que históricamente ha otorgado nuestra legislación urbanística al sistema de compensación; y, una vez constatado este incumplimiento, el precepto se limita a señalar que podrá modificarse el sistema de actuación, remitiéndose, como no podía ser de otra manera, al único procedimiento que prevé el Reglamento, es decir, el procedimiento exclusivamente municipal previsto en el artículo 155.
abogadourbanismoymedioambiente@gmail.com
En mi opinión, la jurisprudencia que exige la modificación del planeamiento urbanístico constituye una jurisprudencia contra legem pues la normativa citada en mi respuesta inicial, es decir, el artículo 155 Reglamento de Gestión Urbanística, no puede ser más clara al prever que “el sistema de actuación establecido en el plan o programa de actuación urbanística o fijado al delimitar el polígono o unidad de actuación podrá ser sustituido, de oficio o a petición de interesados, sujetándose, en todo caso, a los mismos trámites que los establecidos en este Reglamento para la delimitación de polígonos”.
Por tanto, el precepto permite expresamente modificar el sistema de actuación, haya sido o no fijado en el planeamiento urbanístico, y para ello no exige la modificación del planeamiento sino la tramitación de un procedimiento de tramitación exclusivamente municipal.
La justificación de este régimen normativo reside en que la previsión de un concreto sistema de actuación constituye una determinación que se enmarca dentro de las competencias locales en materia de urbanismo (claramente delimitadas por el Tribunal Supremo –Sentencia de 25 de octubre de 1995, entre otras-), que en ningún caso afectaría a intereses supralocales sino exclusivamente de carácter local del propio Municipio.
Por ello, precisamente, diversas normas urbanísticas autonómicas prevén expresamente que el cambio de sistema de actuación se lleve a cabo mediante la tramitación de un procedimiento exclusivamente municipal. Un ejemplo de ello es el artículo 119 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña.
A todo ello cabe añadir que el procedimiento municipal previsto en la normativa citada prevé un trámite de información pública (lo que permite garantizar los derechos de los ciudadanos), por lo que la tramitación de una modificación de Plan General, además de dilatar ampliamente los plazos, no supondría un mayor beneficio ni a los particulares ni al interés público (pues únicamente se diferencian ambos procedimientos en la emisión del informe autonómico, que en este caso emitiría el Ayuntamiento).
Finalmente, la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 13 de marzo de 2003 que cita “alga” pone de manifiesto la inconsistencia e incoherencia de la jurisprudencia que exige la modificación del planeamiento urbanístico a efectos de la alteración del sistema de actuación.
Y ello por cuanto, tras señalar que el artículo 155 del Reglamento de Gestión no permite la modificación del sistema de actuación mediante el procedimiento municipal de referencia cuando dicho sistema se haya fijado en el planeamiento, a continuación, sorprendentemente, sí permite modificar el sistema (aun cuando se prevea en el Plan) siempre que, en el sistema de compensación, el Ayuntamiento haya requerido a los propietarios para que presenten Proyecto de Bases y Estatutos conforme prevé al artículo 158 del Reglamento y éstos hayan incumplido dicho requerimiento.
En concreto, el artículo 158 del Reglamento de Gestión señala que, incumplido dicho requerimiento, “la Administración actuante procederá a sustituir el sistema de compensación por alguno de los previstos en este Reglamento para la ejecución de los planes, siguiendo los trámites establecidos en el artículo 155”.
Pero dicho precepto lo único que exige es una acreditación municipal fehaciente de la ausencia de voluntad de los propietarios para desarrollar el planeamiento urbanístico (mediante el requerimiento citado), dada la prevalencia que históricamente ha otorgado nuestra legislación urbanística al sistema de compensación; y, una vez constatado este incumplimiento, el precepto se limita a señalar que podrá modificarse el sistema de actuación, remitiéndose, como no podía ser de otra manera, al único procedimiento que prevé el Reglamento, es decir, el procedimiento exclusivamente municipal previsto en el artículo 155.
abogadourbanismoymedioambiente@gmail.com
Es reiterada doctrina legal la que viene sosteniendo que es preciso la tramitación de una modificación del plan general, para el cambio del sistema de actuación, cuando es en éste donde se determina. Se considera que se está en presencia de una modificación de las previsiones inicialmente concebidas en el plan sujeta al procedimiento de las modificaciones del plan que lo contiene.
En el FJ 6º de la Sentencia de 13-03-2003, el Tribunal Supremo limita la discrecionalidad para determinar el cambio de sistema de actuación en la motivación, en la necesidad de un estudio económico financiero que haga factible la ejecución del plan, y en el procedimiento para realizar el cambio de sistema.
Considerando que los planes son auténticas normas jurídicas y el sistema de actuación está determinado en el plan, el cambio de sistema sólo será posible a través de la modificación del mismo y no mediante un instrumento de gestión como la delimitación de la unidad de ejecución. Ello en aplicación del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos.
De conformidad con esta doctrina, hay que diferenciar entre el supuesto en que el sistema de actuación esta contenido en el plan, de aquel que se estable mediante el procedimiento previsto para la delimitación de la correspondiente unidad de ejecución.
De idéntico criterio es la STS de 13-12-2007 y la del TSJA en la recientemente 884 de 27-02-2012.
En el FJ 6º de la Sentencia de 13-03-2003, el Tribunal Supremo limita la discrecionalidad para determinar el cambio de sistema de actuación en la motivación, en la necesidad de un estudio económico financiero que haga factible la ejecución del plan, y en el procedimiento para realizar el cambio de sistema.
Considerando que los planes son auténticas normas jurídicas y el sistema de actuación está determinado en el plan, el cambio de sistema sólo será posible a través de la modificación del mismo y no mediante un instrumento de gestión como la delimitación de la unidad de ejecución. Ello en aplicación del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos.
De conformidad con esta doctrina, hay que diferenciar entre el supuesto en que el sistema de actuación esta contenido en el plan, de aquel que se estable mediante el procedimiento previsto para la delimitación de la correspondiente unidad de ejecución.
De idéntico criterio es la STS de 13-12-2007 y la del TSJA en la recientemente 884 de 27-02-2012.
La respuesta a su consulta exige conocer la Comunidad Autónoma en cuestión, a efectos de tomar en consideración la legislación autonómica urbanística.
Dicho esto, como referencia le indico que el régimen supletorio estatal prevé que la modificación del sistema de actuación se realizará mediante un procedimiento exclusivamente municipal, en el que destaca la exigencia de someter el expediente a información pública.
En este sentido, señala el artículo 155.1 del Reglamento de Gestión Urbanística (RD 3288/1978, de 25 de agosto), "el sistema de actuación establecido en el plan o programa de actuación urbanística o fijado al delimitar el polígono o unidad de actuación podrá ser sustituido, de oficio o a petición de los interesados, sujetándose, en todo caso, a los mismos trámites que los establecidos en este Reglamento para la delimitación de polígonos".
Y, por su parte, el procedimiento establecido para la delimitación de polígonos que prevé el citado Reglamento es el siguiente:
Art. 38.1: "La determinación y delimitación de los polígonos y unidades de actuación, cuando no estuviere contenida en los Planes, se ajustará al siguiente procedimiento:
a) Se iniciará de oficio por la Entidad local o urbanística especial actuante o a instancia de los particulares interesados.
b) Aprobado inicialmente el expediente, se someterá por la Entidad actuante a información pública durante el plazo de quince días, mediante anuncios que a tal efecto se inserten en el «Boletín Oficial» de la provincia y en un periódico de los de mayor circulación de la provincia. En todo caso será preceptiva la citación personal de los propietarios de terrenos incluidos en el polígono o unidad de actuación, para los que el plazo empezará a contarse desde el día siguiente al de la recepción de la notificación.
c) El expediente con las reclamaciones y observaciones que se hubieren formulado será resuelto definitivamente por la Entidad local o urbanística especial actuante. Cuando se trate de acuerdos de las Entidades locales, bastará para su adopción la mayoría simple.
d) Para la efectividad de la delimitación se precisará la publicación de la aprobación definitiva en el «Boletín Oficial» de la provincia".
Espero que mis indicaciones le sirva de ayuda.
abogadourbanismoymedioambiente@gmail.com
Dicho esto, como referencia le indico que el régimen supletorio estatal prevé que la modificación del sistema de actuación se realizará mediante un procedimiento exclusivamente municipal, en el que destaca la exigencia de someter el expediente a información pública.
En este sentido, señala el artículo 155.1 del Reglamento de Gestión Urbanística (RD 3288/1978, de 25 de agosto), "el sistema de actuación establecido en el plan o programa de actuación urbanística o fijado al delimitar el polígono o unidad de actuación podrá ser sustituido, de oficio o a petición de los interesados, sujetándose, en todo caso, a los mismos trámites que los establecidos en este Reglamento para la delimitación de polígonos".
Y, por su parte, el procedimiento establecido para la delimitación de polígonos que prevé el citado Reglamento es el siguiente:
Art. 38.1: "La determinación y delimitación de los polígonos y unidades de actuación, cuando no estuviere contenida en los Planes, se ajustará al siguiente procedimiento:
a) Se iniciará de oficio por la Entidad local o urbanística especial actuante o a instancia de los particulares interesados.
b) Aprobado inicialmente el expediente, se someterá por la Entidad actuante a información pública durante el plazo de quince días, mediante anuncios que a tal efecto se inserten en el «Boletín Oficial» de la provincia y en un periódico de los de mayor circulación de la provincia. En todo caso será preceptiva la citación personal de los propietarios de terrenos incluidos en el polígono o unidad de actuación, para los que el plazo empezará a contarse desde el día siguiente al de la recepción de la notificación.
c) El expediente con las reclamaciones y observaciones que se hubieren formulado será resuelto definitivamente por la Entidad local o urbanística especial actuante. Cuando se trate de acuerdos de las Entidades locales, bastará para su adopción la mayoría simple.
d) Para la efectividad de la delimitación se precisará la publicación de la aprobación definitiva en el «Boletín Oficial» de la provincia".
Espero que mis indicaciones le sirva de ayuda.
abogadourbanismoymedioambiente@gmail.com
Ejecución del planeamiento municipal
