Un apunte sobre el Gobierno y su permanencia en funciones tras el cese

Fernando REVIRIEGO PICÓN

SUMARIO:

1.- LA EVOLUCIÓN DEL GOBIERNO EN EL RÉGIMEN PARLAMENTARIO COMO ELEMENTO ARTICULADOR DE LA PROBLEMÁTICA DE LA SUCESIÓN ENTRE GOBIERNOS.

2.- LA CONTINUIDAD EN FUNCIONES DEL ÓRGANO GUBERNAMENTAL.

1.- LA EVOLUCIÓN DEL GOBIERNO EN EL RÉGIMEN PARLAMENTARIO COMO ELEMENTO ARTICULADOR DE LA PROBLEMÁTICA DE LA SUCESIÓN ENTRE GOBIERNOS.

La periódica sucesión entre Gobiernos en el régimen parlamentario, consecuencia de la articulación material del principio democrático, plantea el problema de cómo evitar soluciones de continuidad en el Gobierno. Por exigencias de funcionamiento del propio Estado no han de originarse vacantes en la titularidad de dicho órgano; resulta preciso impedir así el eventual vacío de poder que pudiera darse en la dirección política del Estado entre el cese de un Gobierno y los trámites necesarios para la elección o designación de uno nuevo y su toma de posesión, imposibilitándose de esta manera que la dinámica político-institucional se viera afectada al paralizarse las funciones de aquél. Puesto que el sistema procedimental de nombramiento del Gobierno comporta una serie prolongada de actos de duración variable, existe la necesidad de no prescindir durante ese período del órgano político central en el Estado moderno. En una idea que recoge con sencillez este complejo problema, podemos señalar que si bien no resulta preciso abogar por un legislador que se encontrara constantemente aprobando normas, sí parece inimaginable que transcurriera siquiera un segundo sin Gobierno. Estamos ante una cuestión a la que, lógicamente, tampoco son ajenos los regímenes presidencialistas, aunque contemplándose el problema desde una perspectiva diferenciada en tanto que el plazo de mandato del Ejecutivo es fijo y se produce una elección previa al cese; en todo caso pueden llegar a establecerse determinadas previsiones normativas respecto del último período de desempeño del cargo[1].

La articulación instrumental que se utiliza de cara a solventar estos eventuales vacíos suele concretarse con la predeterminación de continuidad del órgano ya cesado, más estrictamente de los titulares que ejercen dicha función orgánica, hasta la toma de posesión del siguiente, en un fenómeno que se ha terminado por convertir en un principio general de Derecho Público; a esto se denomina continuidad o permanencia en funciones, prorogatio en un sentido más genérico. Es éste un instituto surgido en la Roma Antigua para habilitar la continuidad del magistrado cesado -recordemos que la temporalidad era uno de los caracteres de las magistraturas romanas-, que se utilizó primigeniamente con ocasión de las campañas militares (imperium militae), y que terminó por generalizarse con posterioridad[2] ; su prescripción podía determinarse bien con relación a un plazo temporal tasado -hecho que resultaba ser el más frecuente-, un concreto acontecimiento o la verificación de un cierto hecho[3].
En todo caso, sabido es de todos que lo que en la actualidad conocemos como prorogatio es sólo una de las modalidades que aquélla revestía en esos momentos, ya que, de idéntica manera, albergaba en su seno una suerte de prórroga[4].

No es éste, no obstante, el único recurso que puede establecerse para servir de puente entre el cese de un Gobierno y su sustitución por otro, puesto que las diferentes soluciones que, en su caso, lleguen a instrumentarse, dependen de la específica estructura político-institucional de que se trate, y esencialmente de la posición de la Jefatura del Estado, o de los objetivos pretendidos -así, por ejemplo, la hipotética neutralidad de un proceso electoral-. En cualquier caso, sí resulta ser el más simple, y, en aquellos ordenamientos que acuden a otros instrumentos diferenciados, se combinan, en todo caso, con aquél [5]. Fue ésta, la prorogatio, la fórmula acogida en exclusividad por nuestro Constituyente para la resolución de estos problemas, con independencia de que pudiera tener que articularse para determinados supuestos de cese -por ejemplo, el fallecimiento del Presidente- en conjunción con la suplencia.

Ahora bien, esta previsión de continuidad no parece agotarse únicamente en el aspecto material de mera permanencia en el cargo, puesto que sin precisar un análisis en profundidad, ni mayores aproximaciones, se deduce su naturaleza diferenciada y específico significado -en todo caso, sin llegar a transformar la legitimidad al estilo de lo que podía acontecer con la prorogatio romana, donde la naturaleza personal mutaba desde la vertiente pública a la privada[6]-. Lógicamente, resultaría infundado sostener que esta continuidad en funciones es idéntica a la que puede producirse en otros órganos, como, por ejemplo, un órgano rector del Poder Judicial; la razón es sencilla: la disparidad de funciones y de criterios a utilizar en su actuación. Ni siquiera sería preciso hacer referencia detallada a la posibilidad de una renovación parcial y escalonada de aquel órgano o de cualquier otro -en contraposición al Gobierno-, ya que la distinción material existente -derivada de esas funciones apuntadas-, se produce con independencia de la misma. Es claro que la traducción de esa disparidad ha de irradiarse en su ámbito de competencias; así, y si bien en ciertos órganos la prorogatio strictu sensu no provoca limitación alguna -o carecería de sentido si así se estableciera-, en el Gobierno ello no resulta posible, o cuando menos no parece recomendable. Las directrices políticas por las que se guía en su actuación, y que se plasman continuamente en múltiples y variadas decisiones, no aconsejan un ejercicio pleno de las mismas cuando va a producirse en breve la sustitución de aquél.

Esta naturaleza diferenciada de la continuidad en funciones gubernamental no ha sido habitualmente objeto de generalizado estudio por la doctrina, por más que en algunos países como Alemania, Francia o Italia, al hilo generalmente de períodos históricos especialmente conflictivos, sí encontramos algunos significativos trabajos sobre tales situaciones de precariedad gubernamental.

Se trata de un debate frecuentemente relegado a un plano secundario, y que, pese a todo, renace de manera intermitente, aunque en sede política, al hilo de aquellos traspasos de poderes en que se produce o presume un cambio de tendencia política.

Las reflexiones de la doctrina, unidas a muy puntuales -casi anecdóticas- decisiones jurisdiccionales, etc., han convergido, en última instancia, en un cuerpo dogmático difuso, apenas compuesto por pautas de actuación reconducibles a conceptos jurídicos indeterminados, y al casuismo más absoluto. Debemos tener presente que, si bien en los últimos años resulta un poco menos inhabitual la regulación expresa de este fenómeno, seguimos encontrándonos ante una cuestión que se desenvuelve en la práctica totalidad de los supuestos en el terreno de los usos constitucionales y en la apelación a la buena fe y autorestricción del órgano gubernamental.

Como apuntaremos a continuación, la preocupación por la continuidad o sucesión de Gobiernos, expresada por la regulación más o menos detallada del interim entre el cese de uno y la llegada de otro, tanto a nivel constitucional, o, más incluso, a nivel legal, es relativamente reciente.

No es éste, no obstante, un dato revelador en tanto que el Gobierno ha acostumbrado a contemplarse desde una perspectiva condicionada por la visión, frecuentemente negativa, del denominado Poder Ejecutivo en la teoría clásica de la división de poderes; recordemos que ello vino traduciéndose en la práctica en una escasa regulación del órgano gubernamental[7].

La transformación de éste en su evolución histórica hizo irremediable abordar la cuestión de la sucesión entre Gobiernos; así, la asunción continua de competencias por parte del mismo, y la práctica abusiva de muchos Gobiernos en esta situación, que, a la par que podían llegar a invocar en ocasiones su situación de interinidad para no abordar cuestiones en las que no deseaba entrar (esa "excusa para la inacción" de la que nos hablara Bouyssou[8]), procedían inmediatamente a continuación a regular cuestiones de marcado carácter político[9]. Es sabido que durante mucho tiempo este problema quedó reconducido con exclusividad en usos constitucionales convergentes en la apelación a la buena fe en el ejercicio de la actividad del órgano gubernamental y que aún hoy día esta ausencia de regulación es un fenómeno generalizado en la mayor parte de los regímenes parlamentarios.

Como hemos apuntado supra, la normación expresa de este problema, más o menos detallada, sigue siendo rara avis, ya que incluso la mera plasmación de una continuidad, sin más, acostumbra a preverse constitucionalmente en escasas ocasiones, -siendo en apariencia la única forma de expresión de la prevención a un hipotético vacío de Gobierno-. Mucho más extraño resulta limitar su ámbito de competencias con previsiones genéricas, como su reconducción a la ordinaria administración o gestión de los asuntos públicos, o más precisas, como, por ejemplo, la imposibilidad de la presentación de proyectos de ley, presupuestos generales, disolución de las asambleas, etc., o cualquiera de este tenor[10]. Poder sostener la existencia de limitaciones implícitas es una cuestión diferente que estaría asentada en la propia dinámica político-institucional del sistema de que se trate.

1. La sucesión del Poder Ejecutivo: una perspectiva desdibujada en la teoría de la división de poderes. El Ejecutivo como refugio del principio monárquico y la limitación del poder.

El hecho fáctico de la continuidad o discontinuidad gubernamental apenas fue objeto de reflexiones en el desenvolvimiento inicial de la teoría de la división de poderes. Encontramos únicamente puntuales y genéricas reseñas sobre esta cuestión, que contraponen la importancia de la continuidad del Poder Ejecutivo frente a una menor relevancia de una ininterrumpida continuidad del Poder Legislativo; esto último, con matices. La distinción estaría asentada, lógicamente, sobre la base de la diversidad de funciones encomendadas a aquél.
Señalaba Locke, en su Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil[11], y al hilo de reflexiones sobre la continuidad del Poder Legislativo, que, si bien no es necesario, y ni siquiera conveniente que el Poder Legislativo se encuentre siempre en funcionamiento -idea esta última que también reproduce de manera destacada Montesquieu en su obra Del espíritu de las leyes[12]-, sí es absolutamente necesario que el Poder Ejecutivo lo esté. Más adelante, y al abordar la disolución del Gobierno, apuntaba con claridad que el cese de la ejecución implicaría que el pueblo degenerara en multitud confusa, sin orden ni conexión, añadiendo con posterioridad que allí donde las leyes no se pudieran ejecutar, es lo mismo que si no hubiera leyes, y un Gobierno carente de leyes sería un misterio inexplicable en política, inconcebible al entendimiento humano e incompatible con la sociedad[13]. Aunque de tenor diferenciado, resultarían ilustrativas, asimismo, las breves consideraciones que con anterioridad en el tiempo realizara Hobbes en su Leviatán respecto del derecho de sucesión, con el objeto de prevenir el retorno al estado de guerra.

Un escueto y estricto Poder Ejecutivo orientado teóricamente a la mera ejecución de las leyes, encuadrado en el seno de la genérica asignación de diversas funciones a diferentes poderes, y en donde pretende segregarse la voluntad de la acción, no alberga en primera instancia la necesidad teórica impostergable de la reflexión sobre la sucesión al frente del mismo. Esto es, la limitación del poder como elemento caracterizador de dicho principio ya se ha obtenido con dicha separación, o, más concretamente, al evitarse la concentración del mismo. Todo ello con independencia de la antinomia en que pudiera encontrarse el propio Poder Ejecutivo en estos momentos, en su superación de una escueta y estricta ejecución.

Si bien encontramos otras reseñas tangenciales a la hipótesis de la discontinuidad en la estructura jurídico política en determinadas cuestiones, no se trata de reflexiones que se centren tanto alrededor de la actuación del Poder Ejecutivo y la sucesión de sus titulares, como, por ejemplo, en la hipótesis de procesos revolucionarios que transformaran la forma de Estado o de gobierno, o en eventuales intentos del Ejecutivo de impedir la reunión de los legisladores, o, con posterioridad, en explicaciones formuladas al hilo de la determinación de la relevancia del principio de representación, etc.; ello con la salvedad de las puntuales previsiones antes apuntadas. Más aún, todas parecen centradas en la configuración de la representación como voluntad impulsora del ordenamiento jurídico político; esto es, la emergencia de la legitimidad democrática -asentada en el Poder Legislativo- concentra todas las reflexiones con la idea final de que su actuación no sea obstaculizada por el Poder Ejecutivo.

La justificación al dato de que nos encontramos, aparentemente, ante una perspectiva desdibujada u oscurecida en la teoría de la división de poderes, puede buscarse, quizá, en el objeto último de esta teorización: el freno del poder por el poder. Este principio pretende la lucha contra la plenitudo potestatis o absoluta potestas, determinadoras del poder del monarca. Ahora bien, conseguido el objetivo de evitar la concentración de poderes en una sola mano, y establecido su funcionamiento práctico, la discontinuidad en los titulares físicos al frente del órgano no parece esconder problemas adicionales que no se reconduzcan, repitamos, a la genérica previsión del principio de legalidad y la soberanía popular.

La arquitectura del Estado que se elevaba en estos momentos por esta teoría no encontraba en la discontinuidad gubernamental, concebida como esa mera sucesión de personas, un pilar con que necesitar ser apuntalado, más aún, cuando la identificación de la continuidad regia se solventa con una prerrogativa de perpetuidad en la que la ascensión al trono es un derecho público subjetivo de función, y cuando asimismo, el uso de cambiar a la vez a todos los Ministros de la Corona era desconocido en el origen del régimen parlamentario; no olvidemos que el Poder Ejecutivo será, sirviéndonos de la conocida expresión Kelseniana, -formulada en su Teoría General del Estado-, refugio del principio monárquico.

Esta prerrogativa habilitaría que la continuidad como categoría genérico-abstracta resultase conseguida; en consecuencia, la permanencia no implicaba mayores problemas que los que procedieran de la elección previa de una ley sucesoria, predeterminando el orden de sucesión conforme a los criterios que decidiera a tal efecto estipularse. Resulta revelador que incluso para casos especiales y específicos en los que la sucesión precisaba la instrumentación de determinados vínculos para evitar discontinuidades -el supuesto paradigmático sería la regencia-, era pauta común la previsión del ejercicio de todas las funciones por parte del sujeto o sujetos integrantes de dicha relación -regente, o regencia en su caso-[14]. Su finalidad, y el hecho de que su actividad pudiera extenderse en el tiempo, desaconsejaba una regencia capitidisminuida, puesto que el interés general que se pretendía proteger no albergaba desconfianza frente a la actividad de estos sujetos, cuya legitimidad resultaba tener un carácter proporcional, por más que en ocasiones puntuales pudiera llegar a considerarse oportuno acotar al máximo sus competencias[15]. Idéntica previsión se establecía con relación a los virreyes o lugartenientes regios, que llegaban a asumir la plenitud de las potestades regias aunque fuera en un ámbito limitado.

La preocupación capital en aquellos momentos iniciales en que el Poder Ejecutivo cobraba carta de naturaleza era la limitación del poder y la consiguiente protección de la libertad; entendida ésta en un sentido abstracto individual, mas, sin precisar una distinción absolutamente específica dentro de cada uno de esos poderes, de los diferentes estadíos evolutivos en que puede encontrarse. Dentro de ese Poder Ejecutivo, específicamente, ello todavía no parecía resultar preciso. Cosa bien diversa podría señalarse con relación, por ejemplo, al Poder Legislativo.

La coordinación distributiva de funciones estatales en los correspondientes órganos articula esa arquitectura de la que hemos hablado y que tiene en esta idea su centro de referencia.

Toda cuestión adicional parecía quedar resuelta en tanto se acomodara dicho poder a la función que se le encontraba, teóricamente, encomendada; la pretensión de evitar una concentración de poder en el seno de una tendencia al equilibrio de los existentes. Nos enfrentamos a la contraposición entre un poder que, por su ausencia de legitimidad democrática, suponía en alguna medida una potencial amenaza de las libertades del individuo y del pueblo en su conjunto. Todo ello frente a otro que, por su dependencia de la soberanía popular, habría de ser contrapeso y garantía frente a aquél. En esta configuración nos encontraríamos ante la subordinación de un poder al otro. La idea latente en este principio, su objetivo principal, era la pretensión del control de este Poder Ejecutivo.

2. La particular posición del Gobierno como órgano de orientación política: la primacía gubernamental y las situaciones de interinidad.

Es una idea evidente que el régimen parlamentario no responde ciertamente hoy a sus premisas tradicionales. Se caracteriza en la actualidad por la primacía y preponderancia del órgano gubernamental -modulada por el sistema electoral y de partidos vigente en cada régimen-, en lo que se ha venido en denominar, por algunos autores, una suerte de versión presidencialista del régimen parlamentario[16]; apuntándose, incluso, la presunta mutación constitucional ilegítima del mismo[17]. De esta manera, el funcionamiento del Estado se asienta hoy de manera directa en la actuación del órgano gubernamental, centro de gravedad del sistema político en su conjunto; consecuencia de la combinación de múltiples y variados factores, nos encontramos ante lo que resulta ser un fenómeno generalizado en las democracias contemporáneas y un postulado de los tiempos modernos[18].

La evolución histórica del Poder Ejecutivo, en el paso del Estado liberal al Estado democrático y social, transformó aquella limitada perspectiva sobre la discontinuidad -contemplada, no olvidemos, desde el prisma de la continuidad regia-, a causa de la asunción continua de competencias por parte del mismo; así, el desbordamiento que se irá produciendo en las estructuras liberales a causa de multitud de acontecimientos de todo tipo, económicos, sociales, etc., modificó la visión de estos poderes y especialmente la de uno de ellos, el Poder Ejecutivo, que se caracteriza por su vis expansiva. La relevancia de estas ideas resulta ahora determinante.

La primera consecuencia, evidente por sí misma, es que su primacía -poco menos que indiscutible-, acentúa la importancia de su continuidad y permanencia, dibujando en su articulación la del Estado mismo, en una identificación que puede calificarse casi como absoluta.

La segunda deriva del carácter y significado de las funciones que tiene este órgano atribuidas. Sus competencias, fruto de un complejo recorrido histórico, caracterizan la especificidad del arbitrio de las diferentes soluciones de continuidad existentes; el hecho de que esas competencias vengan atribuidas al Gobierno como tal órgano o a los miembros del mismo, esencialmente su cabeza rectora, nos resulta indiferente.

Destacan así, la función directiva del órgano gubernamental, su actividad heterogénea y el dato de que otorgar contenido preciso a múltiples atribuciones de dicho órgano resulta en ocasiones complejo, desenvolviéndose esa actividad en el marco de la apreciación política y criterios de oportunidad. La combinación de esta idea, unida al carácter reglado de determinados elementos, como el estrictamente procedimental, no excluye el difícil ensamblaje de las mismas con estos períodos, debiendo reconducirse las cuestiones en gran medida a criterios de responsabilidad política.

El alto componente político de gran parte de sus decisiones y actuaciones se conjuga y desenvuelve con dificultad en un período de interinidad destinado principalmente al traspaso de poderes y formación del nuevo Gobierno. De esta forma, son aquellas competencias en las que se irradia directamente el contenido político proyectado por el programa de gobierno las que pueden verse puestas en tela de juicio en primera instancia. Ahora bien, sólo en un primer momento, puesto que operar exclusivamente con tal criterio nos conduciría a un reduccionismo que si bien no puede calificarse de absurdo, cuando menos sí de ingenuo, en tanto que puede resultar dudoso que determinadas competencias o actuaciones, aún sin clara significación política, sean ejercidas por un órgano en trance de cesar.

Resta la duda en conocer la aplicación de esta idea desde perspectivas jurídicas en un campo tan sujeto a valoraciones políticas; la complejidad es grande, y provoca que la continuidad gubernamental resulte especial y significativamente problemática, aunque no debe perderse de vista que la anormalidad de este período -en contraposición a una situación de ordinaria o normal actuación del órgano gubernamental- no se identifica en modo alguno con una situación de excepcionalidad.

No obstante la importancia que el fenómeno de la sucesión entre Gobiernos ha venido adquiriendo a la vista de la transformación del órgano gubernamental, ello no ha acostumbrado a traducirse en previsiones normativas que sujeten este período a pautas predeterminadas. Todo lo más, encontramos plasmado en algunos textos constitucionales o leyes de gobierno lo que es un principio de Derecho Público, la continuidad del órgano gubernamental hasta la toma de posesión del siguiente[19]; determinaciones de otro tenor resultan extrañas, aunque en los últimos años tienden a ser más numerosas (siempre dentro de su escasez)[20].

La ausencia generalizada de previsiones de este tipo puede justificarse de múltiples formas. La primera sería la dificultad que entraña la materia a regular, asentada sobre la idea de que no existen criterios adecuados para aprehender con normas jurídicas precisas dichos períodos, especialmente por el objetivo pretendido; estaríamos ante una omisión consciente sobre esta cuestión. La segunda partiría de una óptica radicalmente diferente: el Gobierno, considerado en genérico, sería el que adolecería de una regulación específica y detallada al considerarse necesario optar por una cierta libertad de acción, que inconscientemente derivaría en la ausencia de regulación de cuestiones puntuales como la que nos ocupa. La tercera sería de un tenor diverso a las dos anteriores: considerar que existiría una falta de desconfianza frente a un Gobierno en situación de precario que estaría fundamentada en una proyección "proporcional" de la legitimidad gubernamental, esto es, una legitimidad que se irradiara en el órgano gubernamental con idéntica fuerza hasta el momento mismo del traspaso de poderes[21]. Las posibilidades son varias, y pueden tener diversos puntos de fundamentación en función de la estructura institucional que cada ordenamiento haya pretendido articular.

3. La ordenada sucesión entre Gobiernos como nuevo criterio de estabilidad alejado de previsiones meramente temporales.

Paulatinamente, la importancia de la sucesión entre Gobiernos vino haciéndose un pequeño hueco en las reflexiones doctrinales. Esto vino provocado en origen por la reseñada transformación del Poder Ejecutivo, vinculándose con posterioridad a períodos de inestabilidad gubernamental.

La conciencia de la relevancia de esta continuidad no se tradujo, sin embargo, en la construcción de un cuerpo dogmático sobre este instituto, sino únicamente en previsiones escuetas en algunos textos constitucionales del período de entreguerras.

La razón puede encontrarse en que se consideró más oportuno abordar directamente la permanencia temporal del Gobierno y sus relaciones con el Parlamento, antes que hacerlo respecto del período de interinidad por sí solo considerado. La identificación de esa mera permanencia con la estabilidad gubernamental y del sistema en su conjunto se había convertido en tal dogma que, al igual que sucedió con la teorización de la división de poderes, se ensombrecieron parcialmente estos períodos de discontinuidad, por más que su importancia no pasara desapercibida ya que, como hemos apuntado, hubo estudios doctrinales de la época que abordaron los mismos de manera específica y desde interesantes planteamientos; así, por ejemplo, en la convulsa Alemania del primer tercio del siglo XX[22]. Señala la doctrina que, "(..) Gran parte de las reflexiones sobre la estabilidad gubernamental se halla influida, bien que de forma inconsciente, por el clima reinante en estos años de entreguerras, un clima que fue incluso reforzado por la depresión económica de los treinta. Son los años etiquetados por los términos comunes de la crisis del parlamentarismo, una de cuyas principales manifestaciones parecía consistir en la continua sucesión de Gobiernos con el tiempo justo para formular sus propósitos antes de caer derribados por unos parlamentos indisciplinados y un tanto caóticos (..)"[23].

La escasa duración temporal de los Gobiernos, y su casi ininterrumpida sucesión, terminó por reconducir la reflexión de la estabilidad del sistema político y su continuidad hacia el criterio de la "inestabilidad gubernamental", entendida conforme a esos escuetos criterios temporales reseñados. Dicho prisma resultaba ser su eje vertebrador. La vinculación asociativa permanencia-estabilidad, frecuente desde el plano doctrinal, y de eventuales efectos perversos en su lógica interna, encontraba en este parámetro de la duración su principal criterio; estos efectos apuntados vendrían constituidos en su generalidad por la posible conclusión de un hipotético bloqueo de la situación política en la preservación de la pretendida continuidad. Esto es, y por esa misma situación de minoría, la dificultad de provocar el cese gubernamental puede vincularse a la imposibilidad de que dicho órgano lleve a cabo sus propuestas políticas; esta minoría podría resultar suficiente para permanecer en! el poder mas no para tener una eficaz dirección parlamentaria.

La duración de un mismo equipo gubernamental entre dos momentos de crisis o cambio era el elemento a partir de cual valorar dicha estabilidad, mensurable en días, meses o años. Como señaló la doctrina, a la ventaja que aquel criterio aportaría con relación a una vertiente estrictamente comparativa, se añadía la clara inconveniencia de una suerte de indefinición entre las diferentes causas de cese al medirlas todas por el mismo rasero[24]. Un supuesto de cese del órgano gubernamental por causa, por ejemplo, del fallecimiento de su Presidente, resultaría idéntico, por tanto, a un supuesto en que hubiera existido un voto de censura contra aquél. Dentro de un mismo supuesto, la problemática resultaría idéntica; una dimisión por motivaciones estrictamente personales no revestiría diferencias respecto una dimisión causada por una división de los apoyos parlamentarios, una pérdida total de los mismos, o incluso por la existencia de una acusación penal contra el mismo que no articulara! per se su cese etc. Determinar la estabilidad conforme a este escueto criterio temporal abocaba directamente a esta consecuencia; la diversidad terminaba por fundirse en un mismo elemento de contraste, su temporalidad.

Ahora bien, es absolutamente claro que los planteamientos de la estabilidad se alejan en la actualidad de pautas de aquel tenor, o más aún, que ni siquiera llegue a concebirse como problema real tal inestabilidad; la intervención y presencia de los partidos políticos en las relaciones Gobierno-Parlamento son aquí elemento determinante.

La búsqueda de una estabilidad por sí sola -conforme aquellos criterios y concepciones-, esto es, la duración sin aditamentos adicionales como el de la eficacia en la gestión o cualquier otro, carece per se de valor alguno; ello con independencia de que aquellas ideas -plasmadas en parte en lo que se denominó parlamentarismo racionalizado- siguen claramente presentes en multitud de ordenamientos fruto de un mero arrastre histórico que puede querer seguir identificando la variable apuntada. Las continuas críticas que muchos de estos elementos o instrumentos reciben por parte de la doctrina, son buena muestra de la falta de concordancia que tendría en la actualidad la idea que las sostiene.

La veracidad de que la eficacia es el principal problema de los Gobiernos en la actualidad se complementa, en nuestra opinión, con la traslación de la estabilidad gubernamental, como condición de la estabilidad política, al eje de referencia de la adecuada y ordenada sucesión de Gobiernos. Debe ser éste un elemento verdaderamente basilar de esta construcción. Ahora bien, esta consideración debe adecuarse con la dificultad de predeterminar minuciosa y detalladamente la regulación de estos específicos períodos, que han de pretender esa ordenada sucesión sin perder el norte de la eficacia de la gestión; todo ello pese a la vinculación entre los elementos apuntados: estabilidad política y estabilidad gubernamental.

 2.- LA CONTINUIDAD EN FUNCIONES DEL ÓRGANO GUBERNAMENTAL.

Hemos venido señalando que la prorogatio de funciones (continuidad en funciones en su expresión habitual) no parece ser un instrumento que guarde identidad absoluta en el conjunto de la estructura jurídico institucional, y mucho menos respecto del órgano gubernamental a causa de la actividad de dicho órgano. Sus particulares competencias se irradian de manera especifica sobre esta continuidad, haciendo no sólo relevante esa permanencia en funciones sino caracterizándola de manera específica.

Esta particularidad deriva de que su legitimidad se contempla desde la eficacia que se pretende para la gestión de un período de transición iniciado con el acaecimiento de una circunstancia de cese -que quiebra el vínculo fiduciario en su momento instaurado- y que finalizará con la llegada del nuevo Gobierno.

Ello se traduce -según un sentir doctrinal casi generalizado-, en la reducción de su actividad a la ordinaria administración de los asuntos públicos, previsión únicamente extensible, en principio, para los supuestos de urgencia. A esta doble variable que dibuja los contornos de actuación de un Gobierno cesante cabe añadírsele una cuestión diferenciada que agrega complejidad a la delimitación de este instituto, la dilación temporal de esta situación precaria o interina.

Abordaremos sucintamente ahora estas tres cuestiones, la transformación de la legitimidad gubernamental, la determinación de su ámbito de actuación en función de aquélla (ordinaria administración y urgencia) y los problemas de la dilación temporal de la permanencia en funciones.

1. El elemento aglutinador del problema del Gobierno cesante se reconduce prima facie a la transformación de la legitimidad gubernamental, que debe contemplarse ahora desde el prisma del traspaso de poderes y de la eficacia en la gestión; se pretende que la sucesión de un Gobierno a otro no resienta la continuidad de la acción gubernamental ni produzca disfuncionalidades en el conjunto del sistema. Se redefine la fuente de legitimidad del actor Gobierno, que le viene dada por aquel dato.

Con la continuidad en funciones del Gobierno cesante estamos ante el titular temporal de un órgano que, ya cesado, tiene en todo caso legitimidad primaria, de origen y ejercicio, mas, condicionada desde un específico prisma de eficacia que le hace devenir en su específico desenvolvimiento una legitimidad parcial, y modulable en su actuación por los acontecimientos a que deba hacer frente, que conformarán su cuerpo definitivo; aquello la diferenciaría, por ejemplo, de la legitimidad secundaria en el supuesto de la suplencia[25]. En ningún caso resulta posible hablar de un cercenamiento completo de su legitimidad, ni siquiera en los supuestos de pérdida de la confianza parlamentaria expresada a través de procedimientos establecidos ad hoc. Consideramos que sólo resulta posible hablar de reducción y reorientación en este ámbito por causa del cese producido. Todo ello se traduce, obviamente, en el ámbito de actuación del mismo, aunque sin poder limitarlo de manera positiva a cuestiones absolutamente tasadas.

Esta legitimidad no le habilita para desarrollar el programa político de gobierno, pudiendo, todo lo más -dentro de lo genérico de la reseña-, desarrollar el programa constitucional[26], limitándose, en consecuencia, el "arbitrio connatural" a la acción de gobierno[27]. Es claro que puede apuntarse, no obstante, que hablar del texto constitucional y del programa que de aquél se irradia, como límite, pudiera no suponer afirmar nada concreto en la cuestión que nos ocupa por la compleja separación entre intereses generales objetivos y actos políticos partidistas[28]. Ahora bien, que dicha idea no pudiera servir a estos efectos limitadores, no implica que su justificación teleológica resulte desacertada; esto es, que el hecho de atender a las funciones de gobierno deba detenerse en la línea divisoria a partir de la cual se estarían cumpliendo únicamente las funciones programáticas del Gobierno cesante y no la satisfacción genérica del interés general[29].

Esta idea que, expresada en dichos términos resulta tan sencilla, tiene una estructura compleja, en tanto que esa acción gubernamental tiene muy diferentes facetas y formas de concreción.

2. La plasmación práctica de la transformación de la legitimidad parece que debe implicar la alteración de la capacidad de dirección política del órgano gubernamental.

La evidencia de la transformación de la naturaleza del órgano gubernamental cesante mientras permanece en funciones debe coordinarse con la idea de que su continuidad no se agota únicamente en la mera previsión de permanencia, sino que ha de existir una afección del ámbito de sus competencias, si bien hay que valorar hasta qué punto o con qué criterios ha de producirse. La naturaleza diferenciada que reviste a partir de este momento no parece permitir una identificación absoluta con las competencias de un Gobierno en situación ordinaria, por más que no resulte tarea fácil darle contenido a esta idea[30].

La incertidumbre de los acontecimientos futuros a los que un Gobierno debe hacer frente imposibilitan normas o previsiones absolutamente rígidas que prevean cualesquiera cuestiones; esta realidad incuestionable es un punto de partida poco abonado a la construcción de criterios de delimitación que permitan la elaboración de una teoría general en la materia que diera forma a la visión de un Ejecutivo disminuido competencialmente durante el traspaso de poderes. La posibilidad de acotar su ámbito de actuación puede llevarse a cabo mediante dos operaciones diferenciadas, bien a través de la previsión genérica de la reconducción de su actividad a criterios como la ordinaria administración o despacho de los asuntos públicos -o cualquier otro concepto de similares características-, o bien mediante la exclusión expresa de determinadas competencias; esto es, a través de un acercamiento positivo y negativo, señalando aquello que puede y no puede hacer. De estas dos actuaciones diferenciadas la primera es la más compleja ya que si bien puede resultar relativamente sencillo limitar unas escuetas competencias de su ámbito de actuación, configurarlo positivamente -en la medida que los instrumentos jurídicos nos habiliten esa posibilidad- resulta una tarea más interesante y problemática. No obstante, su complejidad no se reconduce con exclusividad al momento inicial de previsión del concepto, sino al momento posterior del ejercicio del mismo en su fase aplicativa, y al cotejo de su efectivo asentamiento. Ahora bien, y anticipando el objeto último de nuestras reflexiones, se trata de una perspectiva que se encuentra coartada en última instancia por la lógica e insalvable reconducción a una valoración casuística a posteriori.

Resulta extraño, de cualquier manera, contemplar normativamente estas cuestiones[31], y cuando así se verifica, es la opción de delimitación positiva la que resulta preferida; quizá se considera que resulta más adecuado no limitar competencia alguna y dejar que las específicas circunstancias o necesidades sean las que marquen la pauta final de acción del Gobierno cesante. En todo caso, parece significativo que encontremos previsiones de este tipo (acotación genérica del ámbito de acción del órgano gubernamental durante sus períodos de interinidad) plasmadas constitucionalmente en coincidencia temporal con lo que se vino en denominar, en el primer tercio del siglo XX, parlamentarismo racionalizado; recordemos que operar sobre la permanencia temporal teórica del órgano gubernamental fue la fórmula utilizada ante todo este tipo de problemáticas, articulando un muy característico concepto de estabilidad. En el constitucionalismo posterior a la Primera Guerra Mundial, debemos hacer! expresa mención de la referencia contenida en la Constitución del Estado Libre de Prusia de 1920, donde la actuación del Gabinete dimisionario debía limitarse, hasta la entrada en funciones de los nuevos titulares, al despacho de los "asuntos corrientes"[32]. En otros textos constitucionales de la época encontraríamos únicamente reseñas a un más genérico despacho o expedición de los asuntos, sin calificativos adicionales sobre los mismos, o a una más escueta continuidad en funciones; recordemos que la Constitución Austriaca de 1920 prescribía así que en los supuestos de cese del Gobierno federal y hasta la constitución del nuevo, el Presidente Federal confiaría a miembros del Gobierno saliente o a altos funcionarios de los Departamentos Federales el despacho de los asuntos; en sentido similar, la Constitución del Estado Libre de Baviera de 1919 establecía que si todos los ministros fueran dimisionarios deberían continuar en la expedición de los asuntos hasta la formación de los nuevos ministerios. La escasez de textos -como apuntamos- que contemplaban estas previsiones no debe sorprendernos, en tanto que resulta destacable que ni siquiera era mucho más generalizada la mera y escueta predeterminación de continuidad en sede constitucional[33] (previsiones de este tipo resultaban más frecuentes en el ámbito municipal). En textos constitucionales más modernos las precisiones en este punto comenzaron a resultar sensiblemente más comunes (siempre dentro de su generalizada ausencia); por su cercanía, temporal y geográfica, podemos señalar cómo la Constitución de la República Portuguesa de 1976 establece que antes del examen del programa del Gobierno por la Asamblea, o después de su dimisión, el Gobierno se limitará a la práctica de los actos estrictamente necesarios para asegurar la gestión de los asuntos públicos[34]. Sin salir de la Unión Europea cabe hacer referencia también a la previsión contenida en la Constitución de Dinamarca, donde, al abordarse estas cuestiones, se establece que los Ministros no puedan más que despachar los asuntos corrientes para asegurar la continuidad de sus funciones. Más alejado de nuestro entorno inmediato encontramos igualmente textos constitucionales que abundan en el reconocimiento de la reconducción de los Gobiernos en trance de cesar a la ordinaria gestión u ordinario despacho de los asuntos públicos[35]. Sin tratar de extrapolar consecuencias del análisis de regulaciones pertenecientes a ámbitos tan diferenciados, únicamente apuntaremos que, dentro de su laconismo, tienen en común la previsión de conceptos indeterminados y la ausencia de otras limitaciones[36].

2.a. Parece una idea generalizable la consideración de que la actuación de un Gobierno cesante se encuentra limitada a la gestión de los asuntos de trámite u ordinaria administración.

La idea que destacamos no se contradice con el dato de que resulte extraño su expresa previsión normativa; hemos visto con anterioridad algunos de los (escasos) textos constitucionales en donde se recogen en la actualidad conceptos de este tenor. Doctrinalmente, éstos se articularían con otros como los de acto político o acto discrecional[37] -en este último supuesto cuando la ordinaria administración se conformara con relación a la idea de acto vinculado o necesario[38] -. Unos y otros pretenden reflejar en todo caso esa cierta interrupción de la función de dirección política gubernamental que imposibilita el desarrollo del programa de dicho Gobierno[39]. La incertidumbre de las situaciones que debe acometer un Gobierno cesante imposibilitan un mayor detalle.

El hecho de que la forma más común (dentro de su carácter inhabitual) de acotar el ámbito de acción de un Gobierno cesante sea servirse de conceptos jurídicos indeterminados deriva toda la reflexión sobre los mismos al problema de su verificación y control. Al hilo de este punto es inexcusable recordar las conocidas tríadas articuladas por W. Jellinek al analizar este tipo de conceptos, esto es, las esferas de certeza positiva, negativa y duda posible[40]. La idea que reflejan es clara: hay competencias que se ubican sin dificultad bajo el sentido de dicha rúbrica y competencias que exceden abiertamente al concepto genéricamente considerado; mas entre uno y otro segmento existe una franja intermedia que complica cualquier reflexión adicional, en tanto que a la indefinición de su ubicación se añade la posibilidad de que las específicas circunstancias (en forma de urgencia o no) modulen toda la cuestión, debiendo introducirse el concepto de oportunidad política. Esa franja intermedia constituiría aparentemente un importante punto de fricción, puesto que la valoración de si una determinada actuación entra o no en ese concepto dependerá finalmente de la interpretación que el Gobierno cesante realice en cada momento. Es cierto que conceptos de este tipo son susceptibles de control jurisdiccional, pero no lo es menos que aplicados a este campo llevan al juez a un campo minado de apreciaciones políticas[41]. El problema se deriva del hecho de que como afirmara F. Bouyssou no existen en la teoría asuntos corrientes por naturaleza[42] -al ser aquellos que correspondan a la marcha ordinaria de la vida[43]-, sino que lo que en un momento puede ser calificado como tal, cabe considerar que excede tal carácter en otro momento diferenciado. Parece más factible confiar en que se asiente en sede parlamentaria el control de las actuaciones que el Gobierno pretenda ubicar bajo los conceptos referidos.

No es sencillo asociar, junto a aquello, competencias concretas que se encontrarían per se limitadas, especialmente cuando los mimbres de que se dispone para dicha actividad son de muy diferente signo y se encuentran más que nunca a merced del discurrir de los acontecimientos. Las situaciones a que deba hacer frente un Gobierno en esa situación serán las que marquen la pauta de su actuación. Es difícil pensar así en la existencia de un denominador común que reconduzca todas estas cuestiones, aunque no sería aventurado pensar en una cierta generalización en torno a las potestades directamente incardinadas al vínculo fiduciario, aunque no en todos los ordenamientos[44].

Las doctrinas italiana y alemana fueron las que estudiaron con más detenimiento la extensión y plasmación práctica de estos conceptos jurídicos indeterminados en el ámbito que nos ocupa, tratando de ofrecer alguna certeza a su contenido, dentro de las lógicas limitaciones de una reflexión en abstracto, -especialmente interesantes resultaron en esta última, los estudios de Stier-Somlo, Huber, Heilbrunn o Dreher[45], e incluso las escuetas pero certeras referencias del propio Carl Schmitt[46], todas ellas en el primer tercio del siglo XX-. Ambas doctrinas se encontraron con las mismas dificultades a la hora de traducir a la práctica la contraposición de esas díadas reseñadas, más o menos definidas, de cara a delimitar el ámbito competencial de un Gobierno en precario; así, actos políticos versus actos administrativos, y actos vinculados versus actos discrecionales. La concreción en abstracto de dichos conceptos no pasaba de la enumeración de específicas y significativas potestades por medio de las cuales el Gobierno ejercía su capacidad de dirección política, así, imposibilidad de la declaración de la guerra por parte de un Gobierno cesante, ratificación de acuerdos de paz, incorporaciones territoriales, o establecimiento de alianzas[47], aprobación de los Presupuestos del Estado[48], concesión de indultos con significado político[49], convocatoria de referéndum, etc.

No obstante, parece claro que por más que en pura teoría puedan enumerarse éstas u otras competencias como elementos de los que no pudiera servirse un Gobierno en situación de precariedad, las circunstancias, en forma de urgencia, dilación temporal, etc. pueden condicionarlo severamente. Esto es, y ejemplificando con una de las competencias apuntadas supra, aprobación de los Presupuestos, puede apuntarse que no es lo mismo una situación en la que la brevedad de la permanencia en funciones hiciera ilógica dicha aprobación, un supuesto en que la dilación fuera tal que las propias circunstancias del país compelieran a la necesidad de su aprobación, o incluso, a un supuesto en que existiera una concepción pacífica de los diferentes partidos o grupos parlamentarios acerca de su presentación y contenido.

El punto de llegada de todo lo anterior puede que no tenga conclusión diferenciada de la que expresara la (polémica en su tiempo) decisión del Tribunal de Garantías del Reich de fecha 21 de noviembre de 1925 (al estudiar el texto del artículo 20 de la Constitución prusiana en lo dispuesto al término negocios o asuntos pendientes), que reconoció al Gabinete dimisionario la potestad de poder actuar todo lo exigido por el interés del Estado, con las palabras siguientes: "Para que una restricción a las prerrogativas de un Gobierno se configure como asuntos corrientes es necesario que esté explícita y claramente indicada en qué medida los poderes (de un Gobierno de asuntos o de gestión) se distinguen de los de un Gobierno normal. Es seguro en todo caso que un Gobierno dimisionario es plenamente responsable de su gestión, y que está no solo autorizado, sino asimismo obligado, de emprender todo aquello que exige el interés del Estado"[50].

2.b. Los supuestos imprevistos o urgentes amplían el segmento de actuación de un Gobierno cesante un paso más allá de la ordinaria administración; uno y otro se convierten, entonces, en el pilar cardinal que articula la actuación de aquél. Estamos ante una idea que deriva con claridad del significado mismo de la continuidad gubernamental.

Carece de sentido que el Gobierno continúe en funciones si no pudiera hacer frente a situaciones de urgencia que, sin adecuada respuesta, podrían provocar importantes perjuicios; el Gobierno, esté o no en funciones, debe hacer frente a estas situaciones de necesidad (recordemos ahora el origen histórico de la prorogatio antes esbozado).

Estamos ante una idea sobre la que existe una convicción doctrinal generalizada, siendo usuales las reseñas de este tipo desde principios del siglo XX[51]. La forma de apuntar esta posición oscilaba entre determinar de manera genérica la misma, con relación a la urgencia como tal, o respecto de potestades concretas que debieran activarse en tales ocasiones, por ejemplo la iniciativa legislativa ordinaria[52], los decretos leyes o las ordenanzas de excepción[53]. La práctica política se ha hecho eco de esta convicción[54], pudiendo además encontrarse resoluciones jurisdiccionales, de inexcusable cita en la materia que nos ocupa, que hacen específica mención de este punto[55]. Todo ello ha posibilitado que, dentro de esa inhabitual regulación de la sucesión entre Gobiernos, se trate de una cuestión que llega a ser contemplada en ocasiones en sede normativa.

Regulado o no, puede considerarse como un principio asentado en la práctica política el hecho de que la urgencia amplía la aplicación de las reglas normales de competencia en estos momentos; la protección de los intereses generales perseguida por esta continuidad imposibilita negar la actuación del órgano gubernamental para estos supuestos.

Admitida la urgencia, sólo resta conocer la aplicación de la misma, su extensión o restricción, y su interpretación; esto es, ver los parámetros de su medición, su eventual control, etc.; todo ello dentro del carácter relativo de dicho concepto. Lógicamente, esto deriva hacia la práctica política, al criterio de los diferentes Gobiernos, siendo una cuestión que, en suma, tiene idénticos problemas a los que tendría su definición en un período de normalidad. Son múltiples las ocasiones en que la urgencia ha sido alegada en situaciones de interinidad en nuestra práctica política o comparada -algunas de ellas muy significativas[56]-, y muchas las críticas que a la misma han podido verterse. El hecho de que nos encontremos ante un acto en el que la valoración política resulta determinante, y sujeta a tantas variables, hace complejo pensar en la posibilidad de que una decisión adoptada teóricamente conforme a estos criterios pueda ser invalidada.

Parece lógico considerar que la habilitación que implica la urgencia tenga una específica modulación en situaciones excepcionales, en tanto que puede resultar complejo articular con un período de precariedad gubernamental una competencia que permite declarar situaciones de este tipo. Si bien a la urgencia le ofrecíamos una respuesta clara, realizar esta operación en el presente caso pudiera no resultar tan sencillo. La restricción de derechos que provoca normalmente la declaración de una situación de excepción introduce un nuevo elemento para la reflexión en este punto, aunque la frecuente intervención de las asambleas parlamentarias en tal tipo de declaración atenúa el problema. En todo caso, parece claro que, salvo una restricción expresa, se trata de una competencia que, llegada la ocasión, podría ser ejercitada, insertándose su justificación en la naturaleza de la continuidad misma[57]. Aquellos ordenamientos que se han acogido a una perspectiva limitadora lo han hecho sobre la base de las eventuales consecuencias políticas a que una torticera manipulación de los estados excepcionales pudiera conducir.

Ahora bien, y para concluir, lo que en la teoría parece tan claro -la continuidad en funciones articula una restricción de competencias por la transformación de la legitimidad gubernamental, e implica su acotación a la ordinaria administración de los asuntos públicos y su eventual superación para los supuestos de urgencia-, puede llegar a permitir en la práctica una cierta identificación con el ámbito de actuación de un Gobierno en plenitud competencial.

3. La duración de la permanencia en funciones del Gobierno cesante resulta elemento determinante de la sucesión entre Gobiernos pudiendo transformar la concepción de lo que se habilita a realizar o no al mismo, pues lo que en un momento puede considerarse que excede de sus competencias cabe valorarlo en otro de forma diferente.

Si bien resulta cierta la afirmación de que la permanencia en funciones de un Gobierno es generalmente breve, y en ocasiones prácticamente inexistente, -imaginemos en este caso una moción de censura que tuviera carácter constructivo, como la contemplada, por ejemplo, en nuestro texto constitucional-, debemos tener presente que hay un componente de indeterminación por la falta de certeza del momento exacto en que se producirá el traspaso de poderes. La actividad del Gobierno cesante debe continuar hasta el acaecimiento de otro suceso (hecho-condición), que será la toma de posesión de los nuevos titulares del mismo; este acontecimiento ha de llegar, mas se desconoce el momento exacto en que el mismo se verificará (certus an, incertus quando). De esta manera, y si bien el dies a quo de la especifica prorogatio gubernamental queda perfectamente delimitado en el tiempo (determinado en sus específicas causas de cese), su dies ad quem resulta incierto, pese a que puedan existir presunciones en algún sentido; nada añaden las previsiones que fijan un plazo máximo de tiempo para la toma de posesión del cargo a partir del otorgamiento de la confianza parlamentaria, ya que el plazo problemático es el que precede a la investidura, puesto que una vez obtenida la confianza, el juramento o promesa del cargo debe resultar habitualmente inmediato.

Las razones de la dilación pueden ser múltiples, pues a las lógicas diferencias existentes entre unos supuestos de cese y otros, deben añadirse las especiales cuestiones que, al hilo de cada uno, puedan sucederse, especialmente, las que atañen a la conformación misma del procedimiento de investidura. La generalización aquí resulta terriblemente compleja pues, recordando las conocidas palabras de Blondel, el modo de designación del Jefe del Gobierno es consecuencia de la transformación de los usos políticos más que de las propias estructuras constitucionales[58]. No haría falta señalar que son múltiples las fórmulas articuladoras del vínculo fiduciario ofrecidas por el Derecho Comparado, que se ven exponencialmente multiplicadas cuando acudimos a diferentes contextos históricos; ni es momento ahora de abordar las variaciones existentes en la configuración del vínculo fiduciario en los diferentes ordenamientos, ni de señalar la variedad de elementos, bien de carácter subjetivo u ! objetivo que lo integran, -o la fuerza de cada uno-, sino, en todo caso, de apuntar la vinculación entre los mismos y la afección de la permanencia en funciones del órgano gubernamental.

Un vistazo rápido de las previsiones en la materia, sea o no en nuestro entorno más cercano, nos permite defender que pese a que pueda existir una convicción generalizada sobre lo problemático que resulta una extensión temporal de este período de precariedad, no parece existir una visión unívoca sobre la necesidad de reducir los mismos, deducible de sus previsiones procedimentales. Ahora bien, lo cierto es que tampoco es tan claro que existan medidas adecuadas que puedan combinar la necesaria tendencia a la brevedad del período con un procedimiento de investidura que no fuerce la creación de Gobiernos que tengan en contra un amplio abanico del arco parlamentario. No encontramos solución satisfactoria a este problema, ya que aquellas medidas que puedan considerarse que se encaminan directamente a ese objetivo (el supuesto de investidura automática sería paradigmático) pueden generar consecuencias más problemáticas que los beneficios que finalmente se obtengan (lógicamente, n! o es igual servirse de este instrumento en los casos en que un partido pudiera haber obtenido una determinada mayoría que hacerlo por un fracaso de las oportunas votaciones).

La preocupación por la duración temporal del período de interinidad de un Gobierno cesante podemos encontrarla en el trasfondo de determinadas previsiones recogidas por diversos ordenamientos. Sin ser los únicos instrumentos que pueden trascender en este ámbito, cabe apuntar la no inclusión en el orden del día de la Asamblea de asuntos diversos de la investidura misma, la fijación de un plazo temporal máximo para la elección del nuevo Presidente a contar desde el cese, la inexigencia de debate sobre el programa del candidato para todos los supuestos o únicamente en determinadas ocasiones, la eventual previsión de cláusulas de automaticidad en los procedimientos de investidura, o incluso la determinación de un plazo máximo de tiempo para la toma de posesión una vez se haya recibido la confianza parlamentaria.

Sin pretender analizar en profundidad todos estos institutos, simplemente apuntaremos que, si bien es cierto que manifiesta con claridad la prioridad concedida a este procedimiento la previsión de imposibilitar la inclusión en el orden del día de todo aquello que no sea la investidura propiamente dicha, -los supuestos de extraordinaria y urgente necesidad constituirían la única salvedad-, resulta cierto que, aun a falta de previsión expresa, muy difícilmente se operaría de otra forma, pues carece de sentido retrasar el procedimiento alegando, por ejemplo, un hipotético control parlamentario sobre el Gobierno (recordemos la finalidad de su actuación); afirmación que no ha de confundirse con la desaparición material del control parlamentario en estos períodos, que, lógicamente, permanece, mas no debe perjudicar la rapidez del nombramiento del nuevo Gobierno.

Con relación a la fijación de un plazo temporal, a contar desde el cese del Gobierno para la elección del nuevo, debemos señalar que, si bien, nos permite conocer el tiempo máximo que un Gobierno permanecerá en situación de interinidad, debería verse acompañado para su veracidad de instrumentos de investidura automática, pues no parece que sin los mismos pudiera solventarse de manera efectiva. No obstante, es claro que en la mayor parte de los supuestos la previsión de un plazo no es tanto para terminar la situación de interinidad, como para comenzar a finalizarla; así, por ejemplo, con relación a una genérica situación de interinidad, frecuentemente concretada bajo la forma de incapacidad temporal. Esto es, se puede considerar necesario articular de una u otra manera la finalización de dicha situación, configurada como una suerte de suplencia extraordinaria, coincidente o no, en su caso, con una continuidad en funciones del órgano gubernamental. Otra forma de concreción temporal puede constituirse fijando un plazo máximo para la investidura de un Presidente de Gobierno transcurrido el cual se procede a la disolución de las Cámaras. La preocupación de estas previsiones es semejante, si bien tiende a contemplarse más como una forma de presión sobre las Cámaras de cara a acelerar su compromiso que como una medida destinada a la reducción temporal de una situación de interinidad. De cualquier manera, previsiones como la anteriormente resaltada pueden resultar contraproducentes, ya que pese a acelerar la investidura del candidato pueden provocar la formación de Gobiernos presumiblemente destinados a la inestabilidad.

La inexigencia de debate durante la investidura del candidato a Presidente, o del Gobierno en su conjunto -según los casos-, puede pretender, a la par que un intento de primar la persona del candidato a Presidente, una rápida consecución de la investidura, especialmente en aquellos casos en que dicho debate sí resulta exigido en primera instancia, y no con posterioridad -para el caso de fracasar la misma-; no obstante, es cierto que puede llegar a producir efectos opuestos[59] . Tampoco podemos dejar de lado que la inexigencia primigenia de estos requisitos puede proceder asimismo de una conciencia contraria al otorgamiento de valor alguno a los programas de gobierno, al configurarlo como una idealización y racionalización exagerada de la acción política[60]. Fijar distintos tipos de mayoría en función del concreto momento en que se verifique la votación puede revestir también alguna vinculación con esta cuestión, con independencia de la aparente incoherencia que conlleva el permitir la investidura de un candidato por una concreta mayoría cuando se le ha negado en una anterior votación pese a tener idéntico -incluso menor- sustento parlamentario.

Las cláusulas de automaticidad, antes apuntadas, conectan de manera inmediata y directa al órgano gubernamental con los resultados de las elecciones celebradas. Esta automaticidad puede tener múltiples formas de manifestación en función de la necesidad de que se articule fracasado un procedimiento de investidura, o más aún, sin necesidad siquiera de su tramitación procedimental; en aquel supuesto podríamos hablar de una automaticidad relativa o indirecta, mientras que en este último podríamos hacerlo como absoluta o directa (la reducción del período de interinidad en este último supuesto es casi completa, de una manera similar a como se operaría en el supuesto del triunfo de mociones de censura de carácter constructivo).

También deben resaltarse aquellas disposiciones que fijan un período máximo de tiempo para la toma de posesión del cargo por parte del Presidente electo, aunque carecen de virtualidad práctica en tanto que aquélla acostumbra a realizarse con celeridad.

De otras previsiones normativas parece desprenderse, por el contrario, una aparente despreocupación por la actuación en funciones del Gobierno, al ceder en importancia la duración temporal de un Gobierno cesante ante otras cuestiones. De esta forma, y ejemplificativamente, llega a prescribirse en ocasiones la no disolución de las Cámaras cuando resta un determinado período para el término de la legislatura, en aras de la obtención de otros beneficios como una regularidad en las convocatorias electorales o la no reiteración continua de las mismas, en la eventual búsqueda de una cierta estabilidad. Ello obliga a continuar en funciones a un Gobierno que carece de la confianza de la Cámara y que a priori no contará con el respaldo parlamentario para ejercer su actividad; así, en consecuencia, el Gobierno cesante puede continuar en dicha situación además del período que resta para la finalización de la legislatura, todo el necesario para la celebración del proceso electoral, y el! posterior acceso del nuevo Gobierno. La "lógica"[61] a que pueden responder estas previsiones no se contradice con la extensión temporal que provoca.

Con independencia de estas ideas y retomando únicamente el dato escueto de la prolongación en la situación de interinidad, -más allá de su elemento generador-, debemos señalar que lo cierto es que las dificultades que antes surgían al analizar el ámbito de actuación de un Gobierno cesante por causa de la vaguedad de los términos utilizados en su limitación, delimitación de la urgencia, etc., se multiplican con aquél. Su permanencia más o menos dilatada en el tiempo tiene significada relevancia por variadas razones que a nadie escapan. Se extiende el ámbito de actuación que a su paso se abre. Cuanto mayor sea el tiempo que el Gobierno permanezca en funciones, mayores serán las cuestiones que merezcan su atención o intervención y, lógicamente, mayores las posibilidades de que el Gobierno se extralimite. Visto desde otra perspectiva ello implica que será más intensa la exigencia de actuación positiva que se le requiera. De esta manera, convergen en el mismo punto esa necesidad de actuación y su eventual extralimitación. Como se ha señalado, será mayor la necesidad de satisfacer el interés general y más importante su cometido cuanto más tiempo dure dicha situación[62], idea que, como hace ya un tercio de siglo refiriera Boyssou al analizar el concepto de asuntos corrientes, no precisaría demostración alguna [63].

La consecuencia de articular todo ello puede no resultar diferente de la expresa por la doctrina alemana del primer tercio del siglo XX, que -como ya dijimos- se ocupó de tales cuestiones con una cierta profundidad; estas reflexiones convergieron en la idea de que en los casos en que se produjera una duración temporal excesiva de la situación de interinidad un Gobierno de este tipo terminaba por asimilarse en su actuación en última instancia a un Gobierno normal, siendo en este hecho donde se comprobaba y observaba con claridad toda la problemática de esta institución[64]. De esta manera, la naturaleza diferenciada del Gobierno, su dispar legitimidad, terminaba por unificarse en su concreción y actuación práctica.