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Régimen legal de la descentralización en sus inicios
| Régimen Legal de la Descentralización en sus inicios” |
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Carla R. Ramos Chávez ENSAYO: “RÉGIMEN LEGAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN SUS INICIOS” PRESENTACIÓN: Con el presente trabajo se busca interpretar las leyes sobre la descentralización a partir de la norma jurídica y así definir el modelo de organización que sigue el régimen legal. El primer planteamiento, referido a si el régimen legal de la descentralización en sus inicios responde al modelo descentralizado o al desconcentrado (por contradictorio que parezca); y el segundo, en cuanto al nivel del modelo organizacional en el que se encuentra. PROPOSICIÓN: El Régimen Legal Peruano representa un verdadero modelo organizacional de Descentralización o de Desconcentración, en el mejor de los casos cuál es el nivel de descentralización alcanzado. DESARROLLO ANALÌTICO: El estudio analítico a desarrollarse emplea el método exegético, es decir explica la ley, respetando su estructura e interpreta su significado inmediato. La Constitución Política del Perú después de las enmiendas sugeridas por la Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV, sobre Descentralización – Ley Nª 27680, en su artículo 188 prescribe: “La descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. (…)” En esta parte es conveniente invocar el concepto de Descentralización: es una institución de derecho público dentro de la Administración Gubernamental, por medio de la cual se crean entes dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios. Estos son organismos con economía y administración independiente. También es definida como la Autonomía que la Ley concede expresamente para el mejor y más eficaz desempeño de sus funciones y del logro de sus fines de servicio, siempre proyectadas en beneficio de la colectividad.(8) Al respecto, en la Constitución se ha establecido un concepto sobre descentralización bastante ambigüo, esto es: una forma de organización, de la cual no queda claro si se refiere a un modelo organizacional o bien a una forma de organización administrativa, que además es: democrática, la democracia no constituye un modelo organizacional más bien corresponde al tipo de Estado, que adopta el país. Así mismo, prescribe que constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, es decir la descentralización es una política estatal y no un modelo permanente de organización, que según la ley es democrático y a la vez obligatorio. La Ley de Bases de la Descentralización – Ley Nª 27783, en su artículo 1: Objeto: “La presente Ley orgánica desarrolla el Capítulo de la Constitución Política sobre Descentralización, que regula la estructura y organización del Estado en forma democrática, descentralizada y desconcentrada, correspondiente al Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Asimismo define las normas que regulan la descentralización administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal.” Al respecto, cabe mencionar que si esa estructura y organización del Estado es democrática (que de por sí lo es, como ya mencionamos), debería ser o bien descentralizada o bien desconcentrada, más no ambas a la vez, aunque así los sugiere dicha ley. Por otro lado, tenemos la definición de desconcentración: por la desconcentración el órgano central transfiere en forma permanente parte de su competencia a órganos inferiores que forman parte del mismo ente, con la finalidad de agilizar los trámites, el titular del órgano desconcentrado depende directamente del titular del órgano central y carece (aquél) de personalidad jurídica y patrimonio propios. (1) Entonces, en la referida ley (y en general todo el régimen legal) se hace mención a este término, de desconcentración y a la vez al de descentralización, ambos como objeto de la regulación de la estructura y organización del Estado. No obstante, en la descentralización se produce una transferencia total de competencias de los órganos de alta dirección hacia los periféricos, en otras palabras se rompe la unidad jerárquica y se forman nuevas jerarquías periféricas con poder decisional, que además vienen a poseer personalidad jurídica propia, cuyas decisiones no son revisadas por la jerarquía central, aún cuando compartan el poder sobre determinadas materias. En tanto, en la descentralización las funciones de dirección general y de alta dirección son repartidas en una pluralidad de figuras subjetivas, ninguna de las cuales se coloca respecto de las otras en posición de preeminencia. Es así que Giannini(6) comenta: “(…). El hecho de que las funciones de dirección política y de alta administración correspondan a una figura subjetiva central y las funciones de gestión y de ejecución correspondan, incluso en forma exclusiva estas últimas, a figuras subjetivas no centrales no significa que tal estructura organizativa sea descentralizada sino desconcentrada.” Entonces, analicemos si según la Ley se cumple la descentralización administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal. El artículo 4: Principios Generales de la Ley de Bases de Descentralización, define los principios por los cuales se sustenta y rige la descentralización: es permanente, dinámica, irreversible, democrática, integral, subsidiaria y gradual. Entonces en estos principios -de la descentralización- se fundamentan los objetivos planteados para el desarrollo de la descentralización, los mismos que se encuentran en el artículo 6: Objetivos; el mismo que clasifica los objetivos a nivel político, económico, administrativo, social y ambiental, es decir, es de suponer que los objetivos a nivel político, social y ambiental corresponden de algún modo a la descentralización productiva, financiera, tributaria y fiscal. Centrémonos en los objetivos a nivel administrativo, referidos no sólo a la modernización y eficiencia de los procesos y sistemas de administración (probablemente los más modernos a la fecha), sino también a la simplificación de trámites en las dependencias públicas vale decir, agilizar los trámites tal como lo mencionamos en la desconcentración. Sin embargo, asigna competencias -aunque no hace referencia si serán totales o parciales- para evitar duplicidad de funciones y recursos –no es otra cosa que hacer una descongestión de las facultades de decisión y mantener la unidad jerárquica, en forma similar a la desconcentración- y evita la elusión de responsabilidades en la prestación de los servicios públicos es decir, contrariamente a la desconcentración manifiesta, pretende asumir responsabilidades otorgadas por las competencias que adquiere mediante Ley. Según lo anterior, si las entidades oficiales creadas por las leyes especiales y que tienen a su cargo funciones y labores relacionadas con el desarrollo económico del país y con los servicios públicos; a las cuales se les otorga autonomía funcional y administrativa, dentro de ciertos requisitos y limitaciones que la propia Ley establece, entonces estamos ante la descentralización exclusivamente administrativa(8). Pero ¿será una verdadera descentralización exclusivamente administrativa?, personalmente no lo creo, pues hemos visto que tiene rasgos de desconcentración administrativa. Para entenderlo, citemos el artículo 28: Definición de regiones: “Las regiones son unidades territoriales geoeconómicas, con diversidad de recursos, naturales, sociales e institucionales, integradas histórica, económica, administrativa, ambiental y culturalmente, que comportan distintos niveles de desarrollo, especialización y competitividad productiva, sobre cuyas circunscripciones se constituyen y organizan gobiernos regionales.” Las regiones como producto del proceso de regionalización, ésta entendida como un nivel superior de descentralización, en la cual se distribuyen unidades geoeconómicas hacia las cuales el gobierno central transfiere un poder político, que además tiene autonomía para elaborar sus propias normas, planificar su economía y hacer gestión administrativa. En suma, para la conformación de una región es necesario que se haya efectuado previamente la descentralización, que como pudimos analizar antes no se ha concretado; sin embargo, el régimen de descentralización crea y regula ambos procesos paralelamente, fenómeno que ha ocurrido en nuestro país desde 1979, pues la Carta de 1979 creaba las regiones sobre la base de la descentralización que supuestamente se habría constituido con la Carta de 1933, la cual formaba los Consejos Departamentales que nunca llegaron a instalarse. (7) La Constitución Política del Perú de 1993 en su artículo 190: “Las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, cultural, administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles. El proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Estos gobiernos son gobiernos regionales. (…)” Empero, como hemos ya analizado la base fundamental para la regionalización es la descentralización, que aún no termina de desarrollarse. En cuanto, al tema de la Autonomía. En el artículo 8 de la Ley: Las autonomías de gobierno, encontramos el concepto que la Ley le asigna a Autonomía: “La Autonomía es el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia. (...) La autonomía se sujeta a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas.” Sobre autonomía, entendemos(5): “Capacidad de una nacionalidad, región, provincia, municipio y otra entidad, integrada en un estado, para gobernarse mediante normativas y poderes propios.” Finalmente, podemos decir que la autonomía se hace efectiva si se desprenden de ella la capacidad política, la cual requiere de la financiera y administrativa, como instrumentos para ejecutar las decisiones tomadas a partir de la autonomía política, que aunque el artículo 9: Dimensiones de las autonomías (autonomía política, administrativa y económica), las define, no las distingue por su importancia.(6) CONCLUSIONES:
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