La Directiva 85/374/CEE relativa a la responsabilidad por los daños causados por productos defectuosos: ¿es necesaria su actualización?

Luis GONZÁLEZ VAQUÉ**

1. Introducción

1.1 Hace ya veinte años…

Cuando en 1981 publicamos nuestro primer artículo sobre el que por aquel entonces sólo era un proyecto referente a la armonización de los Estados miembros en materia de responsabilidad civil[1], poco podíamos imaginarnos que veinte años después tendríamos que ocuparnos de coordinar la recopilación y análisis de la información que podría conducir a una eventual actualización de la Directiva 85/374/CEE relativa a la responsabilidad por los daños causados por productos defectuosos[2], tal como se anunció en el Libro Verde sobre la responsabilidad civil por productos defectuosos de 1999[3].

Si hace dos décadas nos preguntábamos si la regulación a nivel comunitario de la responsabilidad objetiva evitaría los defectos y/o excesos de la aplicación en Europa de una product liability a la americana[4], ahora, tras la publicación del segundo Informe sobre la aplicación de la Directiva 85/374/CEE[5], podemos examinar cuáles son, a corto y medio plazo, las perspectivas de desarrollo y eventual modificación de la normativa comunitaria en cuestión.

En este contexto, nos parece oportuno dedicar el presente estudio al análisis del citado segundo Informe de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva 85/374/CEE y en especial a las previsiones de futuro relativas a la información necesaria para completar la que se obtuvo gracias al Libro Verde de 1999[6].

De todos modos, antes de proceder al citado examen nos referiremos sucintamente a la Directiva 1999/34/CE[7] por la que se incluyen los productos agrícolas en el ámbito de aplicación de la Directiva 85/374/CEE, así como al citado Libro Verde de 1999 que la Comisión presentó como un documento para impulsar la reflexión y el debate sobre diversas cuestiones planteadas con relación a la modificación de la Directiva 85/374/CEE: carga de la prueba, riesgos del desarrollo, los daños morales, límites pecuniarios, plazos de prescripción, etc.

1.2 La Directiva 1999/34/CE y el Libro Verde sobre la responsabilidad civil por productos defectuosos

Hasta la fecha, la Directiva 85/374/CEE relativa a la responsabilidad por los daños causados por productos defectuosos sólo ha sido objeto de una modificación: la introducida mediante la Directiva 1999/34/CE[8], cuya adopción, favorablemente acogida por la doctrina[9], figuraba entre las proposiciones concretas que la Comisión incluía en su Libro Verde sobre los principios generales de la legislación alimentaria en la Unión Europea[10].

En virtud de la Directiva 1999/34/CE se modificó el artículo 2 de la Directiva 85/374/CEE suprimiendo la excepción relativa a las materias primas agrícolas y los productos de la caza, a fin de que ambas categorías de productos quedaran incluidas en la definición de producto que figura en dicha disposición. De este modo, se lograba aplicar el principio de responsabilidad objetiva a las materias primas agrícolas no transformadas[11] y se eliminaba un aspecto de la normativa en cuestión que había sido identificado en el “Primer Informe sobre la aplicación de la Directiva del Consejo relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de responsabilidad por los daños causados por productos defectuosos (85/374/CEE)”[12] como uno de los que podían afectar más negativamente a la protección de los consumidores y al funcionamiento del Mercado interior. La citada reforma transformó en regla general la facultad otorgada a los Estados miembros en virtud del artículo 15.1(a) de la versión original de la Directiva 85/374/CEE[13].

Fue precisamente en el curso del debate en primera lectura en el Parlamento Europeo de la propuesta de la Comisión que se convertiría en la citada Directiva 1999/34/CE, cuando los parlamentarios propusieron una completa revisión del régimen de responsabilidad vigente[14]. A pesar de que no compartía su punto de vista y de que en la segunda lectura no se revalidó en el Parlamento la exigencia de una modificación substancial del texto comunitario[15], la Comisión se comprometió a iniciar un amplio debate con todas las partes interesadas mediante la adopción de un Libro Verde[16] que serviría para preparar el segundo Informe sobre la aplicación de la Directiva 85/374/CEE[17].

El objetivo básico del Libro Verde sobre la responsabilidad civil por productos defectuosos de 1999 era recoger información de todas las partes interesadas y especialmente de los agentes económicos, los consumidores, las compañías de seguros y de las administraciones públicas, sobre dos puntos:

- cómo había funcionado en la práctica la Directiva 85/374/CEE; y

- en qué medida debería modificarse la citada normativa comunitaria.

A fin de promover la reflexión y el debate, en el citado Libro Verde se invitaba a todos los actores afectados a adoptar una posición motivada sobre la justificación de cualquier reforma. En este contexto, se abordaban en él una gran variedad de cuestiones, entre las que destacaban los temas que el Parlamento Europeo había planteado. También se incluían otras cuestiones como el aumento de la transparencia, la responsabilidad del proveedor y el acceso a la justicia. Agrupadas en el tercer capítulo, se presentaban diversas opciones de reforma que debían servir de pistas para la reflexión abierta, sin perjuicio de otras posibles iniciativas futuras de la Comisión[18].

Subrayaremos que la Comisión insistió en que las respuestas facilitadas debían basarse en hechos y no constituir simples declaraciones de principio[19].

Se recibieron alrededor de 100 comentarios[20] sobre el Libro Verde en cuestión, procedentes de cuatro grupos distintos: organizaciones de consumidores nacionales y europeas; asociaciones europeas y nacionales representantes de los sectores industriales afectados[21]; administraciones públicas de Estados miembros[22] y de otros países europeos[23]; y organizaciones especializadas en la responsabilidad civil derivada de los productos, como la Pan-European Organisation of Personal Injury Lawyers, el US Defense Research Institute y el Special Committee on European Product Liability Law.

2. El segundo Informe sobre la aplicación de la Directiva 85/374/CEE[24]

2.1 Comentarios recibidos referentes al Libro Verde de 1999[25]

En la elaboración del segundo Informe sobre la aplicación de la Directiva 85/374/CEE, se tuvieron en cuenta los comentarios recibidos referentes al Libro Verde sobre la responsabilidad civil por productos defectuosos de 1999, además de todas las otras informaciones disponibles[26].

Con el objetivo de facilitar su lectura, se procuró seguir en el citado informe el mismo esquema del citado Libro Verde: el segundo capítulo se dedicaba a la información objetiva sobre la aplicación práctica de la Directiva 85/374/CEE; en el tercero se evaluaba la información y los argumentos que los interesados presentaron en relación con las cuestiones objeto de debate; y, finalmente, en el cuarto capítulo figuraban las conclusiones.

2.2 Cuestiones objeto de debate

2.2.1 Mantener el equilibrio… a toda costa

Es evidente que existe cierto consenso sobre la idea de que la Directiva 85/374/CEE consagra un compromiso conciliador de los intereses en juego. En este sentido, la Comisión estima que no debe subestimarse la voluntad política de los Estados miembros, reflejada en el articulado de la citada Directiva, de disponer de un marco jurídico de responsabilidad equilibrado que rija las relaciones entre las empresas y los consumidores. Por ello, en el Libro Verde de 1999 expresó su voluntad de que se tuviera presente esta voluntad de conciliación[27].

En este contexto, la Comisión considera que cualquier propuesta de revisión de la Directiva 85/374/CEE debe tener en cuenta el citado equilibrio, que se basa actualmente en los siguientes principios:

- la responsabilidad civil del productor es

1) objetiva: no hace falta demostrar la culpa,

2) relativa: el productor no es responsable cuando demuestra la existencia de determinados hechos que pueden ser objeto de revisión,

3) limitada en el tiempo: el productor no es responsable indefinidamente, y

4) la responsabilidad no se puede suprimir por voluntad de las partes;

- los derechos y deberes de la víctima:

5) consisten en demostrar que ha sufrido un daño, que el producto era defectuoso y que hay un nexo causal entre el defecto del producto y los daños sufridos, y

6) se trata de una responsabilidad solidaria que permite a la víctima demandar a cualquiera de los responsables sin perjuicio del derecho de recurso de éstos.

Según se deduce de la mayoría de los comentarios recibidos en relación al Libro Verde de 1999, estos seis principios constituyen un acervo que debe preservarse con el fin de no alterar el equilibrio de los intereses involucrados en el ámbito de aplicación de la Directiva 85/374/CEE[28], aunque no se excluye la introducción de ciertas modificaciones[29].

2.2.2 Ámbito de aplicación

Por lo que se refiere a los productos incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 85/374/CEE, señalaremos que la Comisión, tras examinar los comentarios recibidos sobre la posibilidad de incluir los bienes inmuebles en dicho ámbito, estimó innecesaria tal modificación[30].

Cabe recordar que mediante su sentencia “Veefald”[31], de 10 de mayo de 2001, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) aportó una importante aclaración relativa al ámbito de aplicación de la Directiva 85/374/CEE al declarar que ésta se aplica a un producto utilizado en el marco de una prestación de servicios[32]. Con esta interpretación, el TJCE se orientó en la dirección tomada por la Comisión en su propuesta de Directiva a fin de modificar la Directiva 92/59/CEE relativa a la seguridad de los productos[33], al proponer una nueva definición de producto que incluirá los productos relacionados con los servicios a fin de ampliar significativamente el ámbito de aplicación de la mencionada Directiva 92/59/CEE[34].

En cuanto a los daños cubiertos, de los que se ocupa el artículo 9 de la Directiva 85/374/CEE, la Comisión planteó en el Libro Verde de 1999 tres preguntas relativas a la posibilidad de incluir los daños inmateriales, los causados por productos de uso profesional y los que afectan al propio producto.

Sobre la inclusión en la citada normativa comunitaria de los daños inmateriales (cualquier daño extrapatrimonial, moral, psíquico, etc.), las opiniones están divididas. Aunque en la mayoría de los Estados miembros la legislación nacional sobre responsabilidad objetiva ya cubre dicho tipo de daños, existen diferencias en lo que respecta a las definiciones y a la aplicación práctica en cuestiones como el importe de la indemnización.

Por lo que respecta a la cuestión de si los daños causados por productos de uso profesional o comercial deberían incluirse en el ámbito de la Directiva 85/374/CEE y, por lo tanto, de si los profesionales deberían estar protegidos en caso de daño, los comentarios recibidos fueron en general negativos. El principal argumento que se esgrimía en contra de tal medida es que uno de los objetivos de la mencionada Directiva es la protección del consumidor, por lo que no debe incluir productos que no sean bienes de consumo.

El tema de la eventual cobertura del daño al propio producto defectuoso no fue objeto de comentario o propuesta que mereciera una atención especial.

En este contexto, la Comisión declaró que consideraba innecesario prever modificación alguna por lo que se refiere a las dos últimas cuestiones y, en relación a la cobertura de los daños inmateriales, estimó que las respuestas recibidas no proporcionaban detalles suficientes para evaluar cómo repercuten en el funcionamiento del Mercado interior y en la protección del consumidor las normativas nacionales que establecen indemnizaciones por daños inmateriales, ni las repercusiones de las diferencias entre sus ámbitos y modalidades de aplicación. Por ello, sugirió que esta cuestión fuera objeto de un análisis más profundo antes de proceder a extraer conclusiones definitivas[35].

2.2.3 La prueba referente al daño, al defecto del producto y a la relación causal entre defecto y daño

La Directiva 85/374/CEE establece que la parte afectada ha de probar el daño, el defecto del producto y la relación causal entre este defecto y el daño sufrido. No obstante, en la práctica, debido a la complejidad técnica del producto, a los elevados gastos periciales o a la desaparición del producto en cuestión, puede resultar difícil demostrar que un producto era defectuoso y la existencia de un nexo causal. Por ello, sin perjuicio del principio general según el cual la carga de la prueba corresponde a la víctima, se adelantaban en el Libro Verde cuatro posibles opciones para simplificar la aplicación de dicho principio[36]:

- prever una presunción del nexo causal cuando la víctima demuestre el daño y el defecto, o una presunción del defecto cuando la víctima demuestre la existencia de un daño resultante de un producto;

- establecer el grado o el nivel de prueba suficiente de los tres elementos requeridos;

- imponer al productor la obligación de facilitar todo tipo de documentación e información útil para que la víctima pueda beneficiarse de elementos concretos para demostrar su caso; o

- imponer al productor el pago de los gastos periciales en determinadas condiciones.

Lamentablemente, los comentarios recibidos no permitieron a la Comisión identificar una orientación clara en relación a estas propuestas[37].

Para muchos el régimen actual era adecuado, pues no se detectaban problemas. Además, se apuntó que si el productor tuviera que aportar pruebas de la seguridad del producto, se correría el riesgo de que los consumidores presentaran un gran número de reclamaciones sin verdadero fundamento. En los comentarios de quienes defendían esta tesis se rechazaba la idea de introducir una responsabilidad basada en la presunción, instrumento que no resultaría apropiado porque cada caso de responsabilidad derivada de los productos ha de decidirse de acuerdo con su base jurídica.

De todos modos, no faltaron los comentarios en los que se afirmaba que el uso de presunciones es un método eficaz para imponer la carga de la prueba a la persona con mayor conocimiento de causa para probar ante el tribunal por qué el producto no debería considerarse defectuoso. En algunos casos se alegó un argumento similar en cuanto al nexo causal[38]. Los partidarios de esta opción afirmaban que no sería justo obligar a la víctima a hacerse cargo de los costes de las pruebas cuando resultara evidente que el producto defectuoso era la única causa posible del daño.

En este contexto, otro tema que se evocaba en el Libro Verde de 1999 fue la determinación de la identidad del productor en caso de que varios productores intervengan en la fabricación de un mismo producto y se preguntaba en concreto si para este tipo de casos la responsabilidad por parte de mercado resultaría viable en la Unión Europea[39].

En cualquier caso, cabe destacar que casi todas las contribuciones recibidas rechazaron el concepto de responsabilidad por parte de mercado, lo que permitió a la Comisión concluir que no parece «… necesario introducir el concepto»[40].

2.2.4 La causa de exoneración en caso de riesgos del desarrollo: un tema controvertido

Entre los diversos temas que podrían ser objeto de modificación probablemente el más polémico es el referente a los riesgos del desarrollo[41].

Destacaremos en este ámbito que, en la sentencia “Comisión/Reino Unido”[42], de 30 de mayo de 1997, el TJCE aclaró que «... para poder exonerarse de su responsabilidad, con arreglo a la letra e) del artículo 7 de la Directiva [85/374/CEE], el fabricante de un producto defectuoso debe acreditar que el estado objetivo de los conocimientos científicos y técnicos, incluido su nivel más avanzado, en el momento de ponerse en circulación el producto de que se trata, no permitía descubrir el defecto de éste» y señaló concretamente que «… para que puedan oponerse válidamente al productor, es preciso que los conocimientos científicos y técnicos pertinentes estuvieran accesibles en el momento en que el producto de que se trate fue puesto en circulación»[43].

En este contexto, puesto que el régimen vigente permite a los Estados miembros diversas opciones, en el Libro Verde de 1999 se preguntaba en qué casos y de qué manera la responsabilidad por riesgos del desarrollo tenía consecuencias insalvables en los productores a escala europea, al disuadirlos de llevar a cabo innovaciones y si sería viable asegurar este tipo de riesgo en el mercado de los seguros[44].

Sin embargo, hemos de reconocer que hasta la fecha son muy escasos los datos disponibles sobre las repercusiones que tendría en la práctica para la industria y las compañías aseguradoras la introducción de la responsabilidad del productor por riesgos del desarrollo. No se ha realizado ninguna investigación detallada sobre las sentencias de los tribunales nacionales en cuanto a la aplicación de la cláusula de exoneración relacionada con estos riesgos. Además, los pocos casos que se conocen parecen indicar que en la práctica al productor no le resulta fácil demostrar que con los conocimientos existentes en el momento en que puso el producto en circulación era imposible detectar el defecto, a fin de quedar liberado de su responsabilidad[45].

Cabe señalar, de todos modos, que la idea de que esta causa de exoneración de la responsabilidad debe desaparecer, o por lo menos ser drásticamente limitada, gana cada vez más adeptos en especial entre quienes son favorables de una concepción amplia (¿maximalista?) del principio de precaución y consideran que dicho principio se aplica también a los particulares en general y a los productores industriales en particular[46]. Aunque en nuestra opinión no se trataría en tal caso de la aplicación del principio de precaución[47], sino del principio de prevención (que se enumera antes que el principio de precaución en el artículo 174.2 CE[48]), la ventaja que supondría una razonable limitación de la aplicabilidad de esta causa de exoneración sería la de incentivar la investigación científica previa al lanzamiento al mercado de nuevos productos, lo que probablemente favorecería la consiguiente disminución de riesgos[49].

Recordaremos que la Comisión planteó también en el Libro Verde de 1999 la cuestión de si los daños causados por riesgos del desarrollo deberían correr a cargo del conjunto de la sociedad a través de un fondo de indemnización alimentado por ingresos públicos, y/o del sector productivo en cuestión mediante un fondo en el que participasen sus miembros.

Las respuestas recibidas sobre este punto fueron muy diversas. Algunas contribuciones eran partidarias de la introducción de un fondo de indemnización en los sectores más sensibles. La experiencia ha demostrado que, en caso de daños a gran escala, la intervención pública es inevitable, por lo que, en algunos casos, se destinan fondos públicos a ayudar a los perjudicados. No está claro que esta intervención no deba constituir una excepción. Por lo tanto, se estima que debería considerarse la posibilidad de que las empresas del sector productivo afectado establecieran un fondo. Otros comentarios sugerían que la cuestión de los fondos de indemnización debía dejarse en manos de los Estados miembros[50].

2.2.5 Límites pecuniarios

En este apartado recordaremos en primer lugar que en virtud del artículo 9 de la Directiva 85/374/CEE el productor no ha de indemnizar a la víctima por daños causados a sus bienes por un valor inferior a 500 €[51]. Sobre esta cuestión, los escasos datos objetivos disponibles no permitieron a la Comisión llegar a una conclusión definitiva, por lo que tuvo que limitarse a señalar que la eliminación de la franquicia podría provocar un aumento de los casos contra los productores, incluidas las pequeñas y medianas empresas, añadiendo que esto probablemente podría evitarse fomentando las soluciones extrajudiciales en las demandas de pequeña cuantía[52].

Otra cuestión es la relativa a la posibilidad ofrecida a los Estados miembros, de conformidad con el artículo 16.1 de la Directiva 85/374/CEE, de imponer un límite máximo (70 millones de €) a la responsabilidad del productor por los daños causados a las personas físicas por artículos idénticos que presenten el mismo defecto. También en este caso la reducida información utilizable, que parece indicar que los límites financieros máximos existentes en los tres Estados miembros que han hecho uso de esta facultad[53] son lo suficientemente elevados para cubrir cualquier demanda de indemnización, no permitió llegar a una conclusión útil. En efecto, no existen datos que muestren que el uso que dichos Estados miembros han llevado a cabo de la citada opción haya tenido un impacto importante en el funcionamiento del Mercado interior.

2.2.6 Plazos de prescripción y de responsabilidad

El artículo 11 de la Directiva 85/374/CEE establece un plazo de prescripción al prever que «los Estados miembros dispondrán en sus legislaciones que los derechos conferidos al perjudicado en aplicación de la […] Directiva se extinguirán transcurrido el plazo de diez años[54] a partir de la fecha en que el productor hubiera puesto en circulación el producto mismo que causó el daño, a no ser que el perjudicado hubiera ejercitado una acción judicial contra el productor». Además, una persona que desee presentar una reclamación contra un productor por un producto defectuoso deberá hacerlo en un plazo de tres años a partir de la fecha en la que tuvo o hubiera debido tener conocimiento de la existencia del daño, del defecto y de la identidad del productor (es el plazo de prescripción de la acción, al que se refiere el artículo 10.1 de la citada Directiva).

Por lo que se refiere a la cuestión de si es necesario modificar el límite temporal de diez años del plazo de responsabilidad, ya sea en general o de forma específica para determinados productos o sectores, la mayoría de los comentarios recibidos tras la publicación del Libro Verde de 1999 propugnaban que debería mantenerse dicho límite. Los argumentos en favor del statu quo se basan en la necesidad de seguridad jurídica, en los problemas para conseguir cobertura del seguro para períodos más prolongados o en el aumento de las primas de seguros. Además, dado que resulta más fácil obtener una indemnización en el marco de la responsabilidad objetiva, parece que dicho límite temporal queda justificado, considerando que la víctima tiene la posibilidad de exigir una reparación al productor durante períodos mayores (hasta 30 años) en el marco de otros regímenes de responsabilidad[55].

De todos modos, no faltaron sugerencias para ampliar el citado límite, al menos en lo que respecta a sectores específicos como los de los productos alimenticios, los medicamentos, los productos agrarios o los destinados a un uso especialmente duradero. Quienes se mostraron favorables a esta modificación consideraban que en estos sectores pueden existir defectos ocultos susceptibles de producir daños mucho tiempo después de la puesta en circulación del producto[56]. Otras propuestas consistían en establecer el comienzo del período de diez años en el momento en que el productor suministre el producto por primera vez al consumidor, o en ampliar el límite al período previsible de utilización del producto[57].

En este ámbito, la Comisión, tras lamentarse de que «no existe información sobre casos prácticos en relación con el efecto del límite temporal de diez años, ni datos concretos sobre las repercusiones financieras que tendría la ampliación de éste en la industria y en el sector de los seguros», se refirió a la complementariedad de la Directiva 92/59/CEE relativa a la seguridad general de los productos en relación a la Directiva 85/374/CEE[58]. En efecto, la primera garantiza que sólo se ponen en circulación en el mercado productos seguros (prevención) y la segunda establece las disposiciones que regulan la compensación (indemnización) por lesiones corporales o daños a los bienes causados por productos defectuosos. Es precisamente la complementariedad, que no identidad, entre estas dos normativas comunitarias la que justifica que traten la cuestión del límite temporal de un modo distinto[59].

2.2.7 Obligación de asegurarse

La idea de un seguro obligatorio, que no está prevista en la Directiva 85/374/CEE, no parece gozar de un acuerdo general. Al contrario, según la información disponible, diríase que la ausencia de una disposición específica sobre la cobertura del seguro no ha ocasionado hasta la fecha problemas prácticos y que, en cualquier caso, el seguro debería seguir siendo voluntario…

De todas formas, la Comisión no excluyó «… evaluar de un modo más completo si los fabricantes pertenecientes a los sectores en los que el riesgo de responsabilidad es elevado buscan en la práctica una cobertura de seguro por su cuenta o si es necesario emprender nuevas acciones»[60].

2.2.8 Información y transparencia

Cabe señalar que en el Libro Verde de 1999 se afirmaba que «la falta de transparencia y de información en relación con las reclamaciones derivadas del régimen de responsabilidad de la Directiva 85/374/CEE es un elemento perturbador[61] para el estudio de la aplicación de la Directiva, especialmente en lo que se refiere a la manera en que se indemniza efectivamente a las víctimas (el nivel de las indemnizaciones, la duración de la reclamación, las dificultades para demostrar su caso, etc.)»[62].

En este sentido, aunque en nuestra opinión el sistema de notificación e intercambio de informaciones instaurado por la Directiva 92/59/CEE no parezca el modelo a seguir, consideramos razonable introducir en la Directiva 85/374/CEE disposiciones que permitan la identificación de los casos relativos a productos defectuosos que se encuentran aún en el mercado.

Por lo que se refiere a las formas de identificación de productos defectuosos que aún se encuentran en el mercado, la Comisión se hizo eco de algunas propuestas para establecer un sistema que obligaría a los productores de productos defectuosos a proporcionar toda la información pertinente a un organismo central. Sin embargo, otros comentarios recibidos se apartaban de esta línea y disentían de la idea de publicar los detalles de los casos de responsabilidad por un producto. Alegaban inter alia que en determinadas ocasiones la información detallada sobre casos específicos podría debilitar la posición del consumidor a la hora de negociar el importe de la indemnización o que el aumento de la información sobre casos de responsabilidad por un producto podría provocar la aparición de reclamaciones sin verdadero fundamento[63].

2.2.9 La responsabilidad del suministrador[64]

En este contexto, se puede distinguir entre el alcance de la responsabilidad del suministrador y el requerimiento al suministrador.

Sobre este último tema, la Comisión estaba interesada en saber si se consideraba oportuno establecer un plazo de tiempo máximo para que el suministrador comunicase a la víctima la identidad del productor[65]. Sin embargo, de los comentarios recibidos se pudo deducir que no existía unanimidad sobre la necesidad de imponer un límite temporal fijo que sustituyera la actual imprecisión, aunque destacaron las propuestas relativas a un límite de un mes o de tres meses. De todos modos, la Comisión, teniendo en cuenta que los Estados miembros aplican el plazo de tiempo razonable previsto en el artículo 3.3 de la Directiva 85/374/CEE con sólo pequeñas diferencias y que no se dispone de datos sobre las consecuencias prácticas de dichas diferencias, no consideró necesaria, de momento, la armonización[66].

Por lo que se refiere al alcance de la responsabilidad del suministrador, la Comisión, teniendo en cuenta la definición de productor que figura en el artículo 3.1 de la Directiva 85/374/CEE, se interesó por la cuestión de si la citada normativa comunitaria debía ser aplicable a cualquier profesional que participe en la cadena de comercialización del producto cuando sus actividades hayan afectado a las propiedades de seguridad en cuestión de un producto puesto en el mercado[67]. En este ámbito, la referencia a las soluciones arbitradas en el marco de la Directiva 92/59/CEE parece obligada. Sin embargo, por los mismos argumentos que hemos expuesto anteriormente, es decir, que ambas normativas tienen funciones complementarias, la Comisión parece decidida, de momento, a abstenerse de proponer una modificación fundamental de la Directiva 85/374/CEE a fin de que la responsabilidad pase a ser del suministrador en situaciones distintas de las previstas en el artículo 3.3 de dicha normativa[68].

2.2.10 Otras cuestiones

Vale la pena mencionar igualmente que en el curso de la consulta propiciada por el Libro Verde de 1999 se plantearon otras cuestiones que, según la Comisión, merecerían un estudio más detallado. Tal es el caso de la necesidad de una interpretación uniforme de la Directiva 85/374/CEE[69] y del acceso a la justicia.

En relación a este último tema, nos limitaremos a señalar que la Comisión no consideró necesario adoptar disposiciones especiales por lo que se refiere a los casos de responsabilidad por un producto[70]. Recordaremos también que en el apartado 4.2.2 del segundo Informe sobre la aplicación de la Directiva 85/374/CEE[71] se enumeraban las iniciativas relacionadas con el acceso a la justicia desarrolladas a nivel comunitario que, seguramente, justifican esta actitud por parte de la Comisión…

3. Conclusiones

De la lectura del segundo Informe sobre la aplicación de la Directiva 85/374/CEE[72] se deduce que la experiencia en la aplicación de dicha Directiva es ciertamente limitada[73]. Según la Comisión, ello se debe principalmente a dos factores. Por un lado, la Directiva 85/374/CEE se transpuso[74] con retraso en algunos Estados miembros. Por otro, de acuerdo con la opción que ofrece su artículo 13, la legislación contractual o extracontractual nacional, o un régimen específico de responsabilidad, se siguen aplicando de forma paralela.

Ante una situación tan peculiar, no debe sorprendernos que la Comisión concluyera que «la escasa información disponible no ha permitido detectar problemas graves en la aplicación de la Directiva [85/374/CEE]»[75]. No obstante, para subsanar esta falta de información se prevé desarrollar diversas acciones de seguimiento entre las que destaca la creación de un grupo de expertos sobre responsabilidad civil por productos defectuosos[76].

Aunque en el citado segundo Informe sobre la aplicación de la Directiva 85/374/CEE la Comisión anunció que en dicho grupo se integrarían expertos de todas las partes interesadas, es decir, de las administraciones nacionales, abogados y académicos especializados y representantes de los distintos sectores industriales y del sector de los seguros, además de asociaciones de consumidores, en su primera reunión (que se celebró el 16 de noviembre de 2001) sólo fueron convocados los expertos de los gobiernos de los Estados miembros[77]. Sin embargo, en dicha reunión se acordó la creación de sub-grupos de trabajo de los que sí formarán parte los representantes de los sectores interesados (por ejemplo, seguros, productos alimenticios y medicamentos).

Cabe destacar que la misión del grupo de expertos (y de los correspondientes sub-grupos de trabajo) será la de reunir información relacionada con todos los Estados miembros, especialmente en lo referente a la aplicación jurídica de la Directiva 85/374/CEE, a la jurisprudencia reciente y a las modificaciones de las legislaciones nacionales que hayan tenido repercusiones en la responsabilidad derivada de los productos (como los asuntos referentes al acceso a la justicia). Entendemos que la creación de un grupo de expertos de este tipo no es sólo un modo práctico y eficaz de cubrir las lagunas informativas, sino que, además, nos permitirá disponer de «un foro de debate continuo de cuestiones relacionadas con la responsabilidad civil por productos defectuosos»[78].

En este contexto, destacaremos que los expertos gubernamentales en su primera reunión aceptaron las propuestas del representante de la Comisión, que presidía los trabajos, relativas a ocuparse de la recopilación de información sobre los siguientes puntos: la experiencia en la aplicación judicial y extrajudicial de la aplicación de la Directiva 85/374/CEE (incluyendo las denominadas out of court solutions), casos en los que la normativa comunitaria ofrece una protección incompleta o un resarcimiento de los daños insuficiente (por lo que se refiere a los plazos de prescripción, daños cubiertos, imposibilidad de probar el defecto porque el producto defectuoso ha sido destruido, la víctima no tiene acceso a la información necesaria, etc.), importes de las indemnizaciones (criterios aplicados por los tribunales nacionales), problemas específicos de determinados sectores (productos farmacéuticos, alimentos, etc.), interacción de los sistemas de seguridad social (posible sinergia en la protección del consumidor), existencia de fondos específicos de resarcimiento (funcionamiento, origen de los fondos, etc.), bases de datos disponibles, información relativa a los daños inferiores a 500 €, aplicación de los riesgos del desarrollo (con qué criterios se aplica esta causa de exoneración por los tribunales nacionales), etc. Los Estados miembros deberían facilitar a la Comisión la información en cuestión antes de julio de 2002 (entre tanto también se habrán reunido los sub-grupos especializados).

Otras acciones de seguimiento que merece la pena mencionar son los dos estudios que la Comisión ha previsto realizar.

El objetivo del primer estudio (que se llevará a cabo en 2002) será evaluar el impacto económico que tendrían la introducción de la responsabilidad del productor también en casos de riesgo del desarrollo y la eliminación del límite pecuniario máximo por accidentes en serie en la industria, en las compañías de seguros, para los consumidores y para el conjunto de la sociedad. Los resultados del citado estudio deberían proporcionar a la Comisión una evaluación realista de los costes y beneficios de la consolidación del actual régimen de responsabilidad.

El segundo estudio (previsto para 2002-2003) estará en principio destinado a analizar y comparar los efectos prácticos de los distintos regímenes de reclamación de daños causados por un producto defectuoso aplicables en los Estados miembros[79]. Seguramente, el aspecto más importante que será objeto de este segundo estudio será el análisis de los puntos de divergencia de los distintos regímenes, especialmente en lo que respecta a las condiciones y el ámbito de aplicación, las normas relacionadas con la carga de la prueba, los productos y daños cubiertos, las causas de exoneración del productor, los plazos de responsabilidad y prescripción, los límites financieros, las diferentes indemnizaciones concedidas por daños y perjuicios y el acceso a la justicia. Además, en una segunda parte del estudio podría analizarse el futuro de la legislación sobre la responsabilidad en relación con la introducción en la Comunidad de un régimen uniforme de responsabilidad civil por productos defectuosos, de acuerdo con la situación actual de los Estados miembros. En definitiva, lo que se pretende es que este segundo estudio proporcione a la Comisión una visión de conjunto de todas las normativas vigentes en materia de responsabilidad civil por productos defectuosos, así como de su aplicación práctica en todos los Estados miembros[80].

En la ya citada primera reunión del grupo de expertos sobre responsabilidad civil por productos defectuosos, los representantes de los Estados miembros fueron informados detalladamente sobre el plan de trabajo de ambos estudios y se solicitó la colaboración de las autoridades nacionales competentes con los consultores que, en su día, los lleven a cabo...

Nos interesa subrayar que, a pesar de la creación de un grupo de expertos ad hoc y del lanzamiento de dos ambiciosos estudios, no excluimos la posibilidad de solicitar la participación de todos los ciudadanos y entidades que se interesen en esta materia a través de la página de Internet de Interactive Policy Making[81] ( http://ipmmarkt.homestead.com/ [82]). De este modo, trataremos de contribuir a alcanzar los objetivos estratégicos del Libro Blanco sobre la Gobernanza de la Comisión[83] a fin abrir el proceso de elaboración de las políticas de la Unión Europea para asociar así a un mayor número de personas y organizaciones en su formulación y aplicación, lo que debiera traducirse en una gran transparencia y en una renovada responsabilización de todos los participantes.

Tenemos pues ante nosotros una ingente tarea, puesto que de lo que se trata en realidad es de recopilar toda la información posible sobre la aplicación de una Directiva que, con todos sus defectos[84], contribuye a incrementar el nivel de protección frente a los productos defectuosos[85].

Sólo la información más exhaustiva posible sobre su aplicación nos permitirá en su día evaluar si es necesario actualizar la Directiva 85/374/CEE, que hasta la fecha ha confirmado su utilidad como espada de Damocles que incita a los productores a maximizar sus esfuerzos para producir sin riesgos innecesarios para la salud y la integridad humanas y que, una vez que esos medios de prevención han fracasado y se han producido accidentes (dado que no existe el llamado riesgo cero[86]), permite a las víctimas disponer del derecho de reparación frente a los productores[87].

© Luis González Vaqué