Inspección de trabajo y Seguridad Social. Medidas a imponer

Carmen Soto Suarez

Licenciada en Derecho

Licenciada en Criminología

Técnico Superior en P.R.L. (Seguridad en el Trabajo, Higiene Industrial, Ergonomía y Psicosociología Aplicada)

RESUMEN

Los inspectores de Trabajo y Seguridad Social, finalizada la actividad comprobatoria inspectora, podrán adoptar las medidas que consideren siguiendo la legislación en vigor.

Las actas de la Inspección de Trabajo son documentos que tienen naturaleza de documentos públicos, expedido por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, por el cual se pone en conocimiento, de un sujeto, las resoluciones que afectan a sus derechos o intereses, siempre y cuando éste incida en responsabilidad, por hechos constitutivos de infracción en el orden social (materia de relación laboral, prevención de riesgos laborales, Seguridad Social, colocación y empleo, emigración, trabajo de extranjeros y las motivadas por obstrucción).

Las diligencias de la ITSS se extenderán en el modelo publicado en la Orden ESS/1452/2016, de 10 de junio, desde el 13 de septiembre de 2016. Desde esa fecha, los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social y los Subinspectores Laborales, con ocasión de cada visita a los centros de trabajo o comprobación por comparecencia del sujeto inspeccionado en dependencias públicas que realicen, extenderán diligencia sobre tal actuación, con sujeción a las reglas previstas en la nueva Orden.

PALABRAS CLAVE

Acta, certificación, presunción veracidad, infracción, liquidación, acuerdo, autoridad laboral, procedimiento de oficio.

INSPECCIÓN DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

MEDIDAS A IMPONER

Los inspectores de Trabajo y Seguridad Social, finalizada la actividad comprobatoria inspectora, podrán adoptar las siguientes medidas (Art. 22, Ley 23/2015, de 21 de julio):

1. Advertir y requerir al sujeto responsable, en vez de iniciar un procedimiento sancionador, cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen, y siempre que no se deriven perjuicios directos a los trabajadores o a sus representantes. Sentencia nº TSJ País Vasco, de 30/11/1999.

2. Requerir al sujeto responsable para que, en el plazo que se le señale, adopte las medidas en orden al cumplimiento de la normativa de orden social o subsane las deficiencias observadas en materia de prevención de riesgos laborales, incluso con su justificación ante el funcionario actuante.

3. Informar o proponer la sustitución de sanciones principales o accesorias, de acuerdo con lo establecido en el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, así como en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero.

4. Requerir a las Administraciones Públicas por incumplimiento de disposiciones relativas a la salud o seguridad del personal civil a su servicio.

5. Iniciar el procedimiento sancionador mediante la extensión de actas de infracción o de infracción por obstrucción.

6. Efectuar requerimientos de pago por deudas a la Seguridad Social, así como iniciar expedientes liquidatorios por débitos a la Seguridad Social y conceptos de recaudación conjunta o bonificaciones indebidas, mediante la práctica de actas de liquidación.

7. Promover procedimientos de oficio para la inscripción de empresas, afiliación y altas y bajas de trabajadores, así como para el encuadramiento de empresas y trabajadores en el régimen de la Seguridad Social adecuado, sin perjuicio del inicio del expediente liquidatorio a que se refiere el apartado anterior, si procediese.

8. Instar del correspondiente organismo la suspensión o cese en la percepción de prestaciones sociales, si se constatase su obtención o disfrute en incumplimiento de la normativa que las regula.

9. Instar del órgano administrativo competente la declaración del recargo de las prestaciones económicas en caso de accidente de trabajo o enfermedad profesional causados por falta de medidas de seguridad y salud laboral.

10. Proponer recargos o reducciones en las primas de aseguramiento de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, en relación a empresas por su comportamiento en la prevención de riesgos y salud laborales, con sujeción a la normativa aplicable.

11. Iniciar el procedimiento para la correcta aplicación o para la devolución de cantidades indebidamente aplicadas en los casos de colaboración en la gestión de la Seguridad Social.

12. Ordenar la paralización inmediata de trabajos o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, de concurrir riesgo grave e inminente para la seguridad o salud de los trabajadores.

13. Comunicar al organismo competente los incumplimientos que compruebe en la aplicación y destino de ayudas y subvenciones para el fomento del empleo, formación profesional para el empleo y promoción social, e iniciar el correspondiente expediente de devolución de ayudas y subvenciones cuando proceda.

14. Proponer a su superior jerárquico la formulación de comunicaciones y demandas de oficio ante la Jurisdicción de lo Social en la forma prevista en la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social.

15. Informar a los Servicios Públicos de Empleo a efectos del reconocimiento de acciones de orientación, capacitación y formación profesional para el empleo para los trabajadores en situación de trabajo no declarado, empleo irregular u otros incumplimientos detectados por la actividad inspectora, de acuerdo con la legislación aplicable (Sentencia nº TSJ Andalucía, de 26/10/1999).

Empresas establecidas en otros Estados Miembros de la Unión Europea

En los supuestos en que la actuación inspectora afecte a empresas establecidas en otros Estados Miembros de la Unión Europea y los hechos comprobados sean sancionables por el Estado miembro de origen de la empresa, estos hechos podrán ponerse en conocimiento de la autoridad competente del Estado Miembro de origen para que inicie el procedimiento sancionador, sin perjuicio de que pueda adoptar otras medidas que considere pertinentes.

Identificación de los distintos sujetos responsables por los incumplimientos

Informar al órgano competente de los resultados de la investigación para la identificación de los distintos sujetos responsables por los incumplimientos de las normas legales, reglamentarias y del contenido de los acuerdos y convenios colectivos (apdo. 1) Art. 12, Ley 42/1997, de 14 de noviembre), incluyendo los supuestos de responsabilidad solidaria o subsidiaria, así como para el señalamiento de bienes para la efectividad de la vía ejecutiva.

STSJ Cataluña (Contencioso-Administrativo) 30 de marzo de 2012 (R. 562/2011). Define los requerimientos como "actos declarativos de apercibimiento y de aviso, con eventual fijación de un plazo mediante el cual el inspector hace saber a la empresa que tiene una deficiencia y que debe remediarla. El requerimiento no impide el inicio de un procedimiento sancionador posterior, solo puede condicionarlo como circunstancia concurrente, ni produce indefensión o perjuicio irreparable. Además, el incumplimiento formal del requerimiento no será objeto de sanción sino sólo la infracción sustantiva de la norma provocando la advertencia efectos suspensivos en el inicio del procedimiento sancionador. Tanto la advertencia como el requerimiento se les considera como meros actos de trámite, que no deciden sobre el fondo del asunto, ni impiden proseguir el procedimiento sancionador, más bien lo obvian, pues cumplido el requerimiento, en muchas ocasiones de información, el expediente sancionador no se inicia. Las actas de advertencia y requerimiento se limitan a recordar o invitar cumplir una ley, siendo la misma ley la que limita la esfera de actuación del administrado. Por el contrario, no crean una situación subjetiva de derecho o deber. Esto es, el acta de advertencia o el requerimiento efectuado pueden suponer una obligación de información, o de hacer o no hacer algo, sin embargo, tal obligación es preexistente al acta, siendo el objeto de esta última advertir y aconsejar, en lugar de iniciar un procedimiento sancionador. No olvidemos que el apartado 4 del mismo artículo 7 de la Ley 42/1997 prevé como otra posibilidad a desarrollar finalizada la actividad comprobatoria inspectora, "iniciar el procedimiento sancionador mediante la extensión de actas de infracción".

El procedimiento sancionador se iniciará de oficio, como resultado de la actividad inspectora previa, por acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Como se ha desarrollado en el comentario "Presunción de certeza de las comprobaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social", los hechos constatados por el inspector y reflejados en el acta gozan de presunción de veracidad o certeza, salvo prueba en contrario, presunción que también se extiende a los hechos comprobados por el subinspector. La presunción de certeza se extiende a los hechos, no a las calificaciones jurídicas ni juicios de valor y dotan a las actas de una institución probatoria que supone una inversión de la carga de la prueba y la atribución al sujeto pasivo del acta de la de desvirtuar su contenido con pruebas adecuadas.

Tipos de actas

Existen dos tipos de actas:

- Actas de infracción: Conllevan la iniciación de un procedimiento sancionador.

- Actas de liquidación de cuotas a la Seguridad Social: Que como su nombre indica dan lugar un procedimiento liquidatorio de cuotas en el ámbito de la Seguridad Social.

Contenido del acta de infracción

Las actas de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social habrán de reflejar:

a) Nombre y apellidos o razón social, domicilio, actividad, documento nacional de identidad, número de identificación fiscal, código de cuenta de cotización a la Seguridad Social y, en su caso, número de Seguridad Social de autónomos, del presunto sujeto infractor. Si se comprobase la concurrencia de responsable subsidiario o solidario, se hará constar tal circunstancia, fundamentación fáctica y jurídica de su presunta responsabilidad y los mismos datos exigidos para el sujeto responsable directo.

b) Los hechos comprobados por el funcionario actuante, con expresión de los relevantes a efectos de la tipificación de la infracción, los medios utilizados para la comprobación de los hechos que fundamentan el acta, y los criterios en que se fundamenta la graduación de la propuesta da sanción; asimismo, consignará si la actuación ha sido mediante visita, comparecencia o por expediente administrativo.

c) La infracción o infracciones presuntamente cometidas, con expresión del precepto o preceptos vulnerados, y su calificación.

d) Número de trabajadores de la empresa y número de trabajadores afectados por la infracción, cuando tal requisito sirva para graduar la sanción o, en su caso, calificar la infracción.

e) La propuesta de sanción, su graduación y cuantificación, que será el total de las sanciones propuestas si se denunciará más de una infracción. Se incluirán expresamente la propuesta de las sanciones accesorias que procedan como vinculadas a la sanción principal.

f) Órgano competente para resolver y órgano competente para realizar los actos de instrucción y ordenación del expediente sancionador y plazo para la interposición de las alegaciones ante éste.

g) Indicación del funcionario que levanta el acta de infracción y firma del mismo y, en su caso, visado del Inspector de Trabajo y Seguridad Social con su firma e indicación del que la efectúe.

h) Fecha del acta de infracción.

Las actas de infracción serán notificadas al presunto sujeto o sujetos responsables en el plazo de diez días hábiles contados a partir del término de la actuación inspectora, (fecha del acta) advirtiéndoles que podrán formular escrito de alegaciones en el plazo de quince días hábiles contados desde el siguiente a su notificación, acompañado de la prueba que estimen pertinente, ante el órgano instructor del expediente y que en caso de no efectuar alegaciones, el acta de infracción podrá ser considerada propuesta de resolución.

Las actas de infracción deben guardar tanto en su forma como en su contenido determinados requisitos que la normativa concreta en Art. 14, Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, en desarrollo de lo establecido por el Art. 52, LISOS, facultándose a los Jefes de las Inspecciones Provinciales y de sus Unidades especializadas podrán devolver las actas incompletas o defectuosas o que contraríen los criterios técnicos e interpretativos comunes establecidos para el desarrollo de la función inspectora, para que se corrija el defecto; en cualquier momento, dichos Jefes podrán rectificar los errores materiales y de hecho y los aritméticos.

Acumulación de infracciones en una sola acta

En el caso de que en la misma actuación inspectora se estimasen varias presuntas infracciones, deberán acumularse en una sola acta las correspondientes a una misma materia, entendiendo por tales las infracciones en materia de relación laboral, de prevención de riesgos laborales, en materia de Seguridad Social, en materia de colocación y empleo, en materia de emigración, de movimientos migratorios y de trabajo de extranjeros y las motivadas por obstrucción.

No procederá la acumulación en los casos de tramitación simultánea de actas de infracción y liquidación por los mismos hechos, cuando concurran supuestos de responsabilidad solidaria o subsidiaria, o en las infracciones relacionadas causalmente con un accidente de trabajo o enfermedad profesional. En todo caso, la acumulación de infracciones respetará la distribución de competencias entre los órganos de la Administración General del Estado y entre la Administración General del Estado y de la Comunidad Autónoma respectiva.

Las resoluciones recaídas en los procedimientos sancionadores por infracciones de orden social serán notificadas a los interesados, advirtiéndoles de los recursos que correspondan contra ellas, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlas. Asimismo, se remitirá copia del acto al funcionario que hubiere promovido el expediente (Art. 16, Art. 21, Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo).

Regulación del procedimiento de oficio en la jurisdicción social

La especialidad fundamental del procedimiento de oficio es la forma de iniciación, en este sentido dispone el Art. 148, LJS que el proceso podrá iniciarse de oficio como consecuencia:

- De las certificaciones de las resoluciones firmes que dicte la autoridad laboral derivadas de las actas de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en las que se aprecien perjuicios económicos para los trabajadores afectados. Los procedimientos de oficio así iniciados no impedirán la ejecución de las resoluciones administrativas sancionadoras que hayan adquirido firmeza. Se entiende que la autoridad laboral competente en estos casos es la Dirección General que corresponda por razón de la materia, los servicios periféricos en el ámbito de la Administración General del Estado o el correspondiente órgano autonómico en aquellas CCAA con competencias transferidas en la materia.

- De los acuerdos de la autoridad laboral competente, cuando ésta apreciara fraude, dolo, coacción o abuso de derecho en la conclusión de los acuerdos de suspensión, reducción de la jornada o extinción a que se refieren el artículo 47 y el apartado 6 del artículo 51 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, y los remitiera a la autoridad judicial a efectos de su posible declaración de nulidad. Del mismo modo actuará la autoridad laboral cuando la entidad gestora de la prestación por desempleo hubiese informado que la decisión extintiva de la empresa pudiera tener por objeto la obtención indebida de las prestaciones por parte de los trabajadores afectados, por inexistencia de la causa motivadora de la situación legal de desempleo.

- De las actas de infracción o comunicaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social acerca de la constatación de una discriminación por razón de sexo y en las que se recojan las bases de los perjuicios estimados para el trabajador, a los efectos de la determinación de la indemnización correspondiente. Igualmente se iniciará el procedimiento como consecuencia de las correspondientes comunicaciones y a los mismos efectos en los supuestos de discriminación por razón de origen racial o étnico, religión y convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual u otros legalmente previstos.

- De las comunicaciones de la autoridad laboral cuando cualquier acta de infracción o de liquidación levantada por la Inspección de Trabajo y de Seguridad Social, relativa a las materias de Seguridad Social excluidas del conocimiento del orden social en la letra f) del artículo 3, haya sido impugnada por el sujeto responsable con base en alegaciones y pruebas que, a juicio de la autoridad laboral, puedan desvirtuar la naturaleza laboral de la relación jurídica objeto de la actuación inspectora.

A efectos de este último apartado, dispone la letra f) del Art. 3, LJS que las materias excluidas del conocimiento del orden social serán entre otras las siguientes: “De las impugnaciones de los actos administrativos en materia de Seguridad Social relativos a inscripción de empresas, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, tarifación, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de trabajadores, así como en materia de liquidación de cuotas, actas de liquidación y actas de infracción vinculadas con dicha liquidación de cuotas y con respecto a los actos de gestión recaudatoria, incluidas las resoluciones dictadas en esta materia por su respectiva entidad gestora, en el supuesto de cuotas de recaudación conjunta con las cuotas de Seguridad Social y, en general, los demás actos administrativos conexos a los anteriores dictados por la Tesorería General de la Seguridad Social; así como de los actos administrativos sobre asistencia y protección social públicas en materias que no se encuentren comprendidas en las letras o) y s) del Art. 2, LJS”.

Especialidades procesales del procedimiento de oficio.

- Estos procesos se exceptúan de la conciliación previa (apdo. 1, Art. 64, LJS).

- La demanda de oficio tiene los mismos requisitos que la demanda en los procesos ordinarios (Art. 80, LJS), además debe incorporar el acuerdo de suspensión, reducción de jornada o extinción impugnado y la causa invocada, junto con la identificación de las partes que intervinieron en el mismo, precisando la concreta pretensión declarativa o de condena que se pide del órgano jurisdiccional, con expresión, de proceder, de los perjuicios estimados o de las bases para la determinación de la indemnización correspondiente, así como de los datos identificativos de los trabajadores afectados y sus domicilios.

- Cuando las demandas afecten a más de diez trabajadores, el secretario judicial les requerirá para que, de acuerdo con lo previsto en el apdo. 2, Art. 19, LJS, designen representante que deberá ser abogado, procurador, graduado social colegiado, uno de los propios demandantes o un sindicato.

- Si la demanda presenta defectos u omisiones, el secretario judicial dará a la autoridad laboral un plazo de subsanación de diez días. Si es subsanada será admitida, en caso contrario se dará cuenta al tribunal para que resuelva sobre la admisión de la demanda.

- Los trabajadores perjudicados será emplazados, y una vez que comparezcan tendrán la consideración de parte, no así la autoridad laboral, que actúa sólo como impulsora del procedimiento. Pero no pueden desistir ni solicitar la suspensión del proceso, que en todo caso, se sigue de oficio incluso sin su asistencia.

- La conciliación tan sólo podrá autorizarse por el secretario judicial o en su caso por el juez o tribunal, cuando fuera cumplidamente satisfecha la totalidad de los perjuicios causados por la infracción.

- Los pactos entre trabajadores y empresarios posteriores al acta de infracción tan sólo tendrán eficacia en el supuesto de que hayan sido celebrados en presencia del inspector de trabajo que levantó el acta o de la autoridad laboral.

- Las afirmaciones de hechos que se contengan en la resolución o comunicación base del proceso harán fe salvo prueba en contrario, incumbiendo toda la carga de la prueba a la parte demandada.

- Las sentencias que se dicten en estos procesos habrán de ejecutarse siempre de oficio.

- En su caso, una vez comunicada la sentencia firme, se continuará la tramitación del expediente administrativo sancionador o liquidador, dictándose la correspondiente resolución, que respetará el pronunciamiento del orden jurisdiccional social sobre el fondo del asunto, si bien en los procedimientos de oficio iniciados mediante certificaciones de las resoluciones firmes derivadas de actas de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en que se aprecien perjuicios económicos para los trabajadores afectados, no impiden la ejecución de las resoluciones administrativas sancionadoras que hayan adquirido firmeza (apdo. 1, Art. 6, Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo).

Este régimen común de especialidades se particulariza, en los términos que señala el Art. 148, LJS apartado d), párrafo segundo, en los procesos de oficio iniciados por comunicación de la autoridad laboral derivada de acta de infracción o de liquidación en materias de Seguridad Social excluidas del conocimiento del orden social:

- A la demanda de oficio ha de acompañarse copia del expediente administrativo.

- La admisión de la demanda produce la suspensión del expediente administrativo.

- A este proceso de oficio le serán aplicables las reglas de las letras a) y d) del apartado 2 del Art. 150, LJS.

- “Cuando se entienda que las alegaciones o actuación del sujeto responsable pretenden la dilación de la actuación administrativa, el órgano judicial impondrá la multa que señalan los apartados 4 del Art. 75, LJS y 3 del Art. 97, LJS, así como cuando tal conducta la efectuara el empresario, deberá abonar también los honorarios de los abogados y graduados sociales de la parte contraria que hubieren intervenido, dentro de los límites establecidos para la instancia, suplicación y casación”.

- La sentencia firme se comunicará a la autoridad laboral y vinculará en los extremos en ella resueltos a la autoridad laboral y a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa ante los que se impugne el acta de infracción o de liquidación.

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