¿Están los Abogados y otros profesionales obligados a disponer de hojas de reclamación en sus despachos?

Diversa normativa, tanto estatal como autonómica, impone a los establecimientos o centros en que se comercialicen bienes o presten servicios la obligación de disponer de hojas o libros de reclamaciones a disposición de sus clientes o usuarios. A dicho respecto es paradigmática la normativa de la Comunidad Valenciana, en cuyo Decreto 77/94 se establece que habrán de tener hojas de reclamaciones a disposición de los consumidores y usuarios "todas las personas físicas o jurídicas titulares de establecimientos o centros que comercialicen bienes o presten servicios en la Comunidad Valenciana".

Mediante la utilización de las hojas de reclamaciones se pretende establecer un cauce que permita a la Administración conocer las quejas de los usuarios y, así, facilitar la adopción de medidas conducentes a corregir o sancionar eventuales abusos o situaciones de inferioridad o indefensión en que pudieran encontrarse los usuarios o consumidores.

Ateniéndose a la literalidad del precepto que impone la obligación de disponer de hojas de reclamaciones a todos los "establecimientos o centros que comercialicen bienes o presten servicios", la Generalitat Valenciana hace extensiva dicha obligación a cualquier profesional, castigando con sanciones relativamente elevadas a los profesionales que no dispongan de hojas de reclamación en sus despachos, equiparándolos así, genéricamente, a "establecimientos que prestan servicios".

Para dilucidar si dicha normativa es aplicable a los abogados y otros profesionales colegiados tales como Procuradores de los Tribunales o Agentes de la Propiedad Inmobiliaria, resulta fundamental la remisión al art. 36 de la Constitución, que textualmente establece que "La ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas".

Ello implica, como es de toda obviedad, que los abogados y otros profesionales colegiados se encuentran sometidos a la regulación que del ejercicio de sus respectivas profesiones hacen los Colegios Oficiales en los que se encuentren inscritos. No puede ser de otro modo, pues, hoy por hoy, la colegiación es obligatoria. En este sentido, tal y como ha señalado una abundantísima jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional, como del Tribunal Supremo, son los Colegios Oficiales los encargados de la tutela de los intereses de quienes son destinatarios de los servicios prestados por ellos.

Así, en palabras del Tribunal Constitucional, en su sentencia de 1 de octubre de 1.998 -RTC 1998/194-: "En todo caso, pues, la calificación de una profesión como colegiada, con la consiguiente incorporación obligatoria, requiere desde el punto de vista constitucional la existencia de intereses generales que puedan verse afectados o, dicho de otro modo, la necesaria consecución de fines públicos constitucionalmente relevantes. La legitimidad de esa decisión dependerá de que el Colegio desempeñe efectivamente funciones de tutela del interés de quienes son destinatarios de los servicios prestados por los profesionales que lo integran, así como de la relación que exista entre la concreta actividad profesional con determinados derechos, valores y bienes constitucionalmente garantizados; extremos que podrán ser controlados por este Tribunal".

Por tanto, y en buena lógica, son los Colegios Profesionales quienes deben reglamentar el ejercicio de las profesiones de su ámbito, incluyendo, por supuesto, los cauces de reclamación frente a los profesionales en ellos inscritos, lo cual no obsta, dicho sea de paso, que esta reclamación acabe en los Tribunales, y, por tanto, no viene de ninguna manera en demérito de los derechos e intereses de quienes contratan sus servicios.

Desarrollando este argumento de la autonomía de los Colegios Profesionales, en la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2.002 (RJ 2002/10973), se dice de forma literal en su Fundamento de Derecho Tercero: "g) La reserva de ley para la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas (artículo 36 CE), comporta que deba la ley la que regule: 1) la existencia misma de una profesión titulada, es decir, de una profesión cuya posibilidad de ejercicio quede jurídicamente subordinada a la posesión de títulos concretos, 2) los requisitos y títulos necesarios para su ejercicio y 3) su contenido, o conjunto formal de las actividades (sentencias del Tribunal Constitucional 83/1984 [RTC 1984, 83], 42/1986 [RTC 1986, 42], 93/1992 [RTC 1992, 93] y 111/1993 [RTC 1993, 111], entre otras muchas).

En el mismo sentido, la sentencia del mismo Tribunal de 5 de noviembre de 2.001, en su Fundamento de Derecho Tercero, cuado dice: "De modo sintético, el principio de reserva de Ley establecido en el artículo 36 de la Constitución (RCL 1978, 2836; ApNDL 2875) para el ejercicio de las profesiones tituladas, podríamos enunciarlo, a tenor de las sentencias del Tribunal Constitucional números 83/1984, de 24 de julio (RTC 1984, 83) y 122/1989, de 6 de julio (RTC 1989, 122) diciendo que:

• 1º.-La reserva de Ley en la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas, no alcanza a las normas preconstitucionales.
   
• 2º.- Las normas reglamentarias reguladoras de las profesiones tituladas previas a la Constitución pueden ser modificadas por otras normas reglamentarias postconstitucionales en el sentido de actualizar o completar lo en ellas dispuesto, pero nunca proceder a una modificación sustancial de las mismas".

Por lo demás, hay que señalar que, si bien la regulación de las profesiones es materia que pertenece al ámbito de las competencias de la Generalitat Valenciana, no es menos cierto, que el artículo 31 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana dice textualmente en su apartado 22, "sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos treinta y seis y ciento treinta y nueve de la Constitución."

Por lo que hace al artículo 36 de la Constitución, y para evitar inútiles reiteraciones, no hace falta decir nada más. Pero es que en cuanto a lo preceptuado por el artículo 139, y como efecto colateral, lo que se consigue es imponer obligaciones distintas a los profesionales en función de la comunidad o autonomía en que residan, haciéndose además, en este supuesto, por la vía incorrecta, es decir, aquella que vulnera la reserva de ley.

Lo que está claro es que la regulación de las condiciones en las que un profesional ejerce su actividad, quedan fuera del ámbito de un Decreto (como es el Decreto 77/1994 de la Generalitat Valenciana de Hojas de Reclamaciones, y también, por lo tanto, el Decreto 132/1989 de 16 de agosto de infracciones y procedimiento en materia de defensa de consumidores y usuarios), toda vez que, además de infringir la reserva de ley en lo relativo a su aplicación a profesionales colegiados, el texto de su artículo primero es impreciso en demasía. Es decir, que la expresión "Todas las personas físicas o jurídicas titulares de establecimientos o centros que comercialicen bienes o presten servicios en la Comunidad Valenciana, incluidos los prestadores de servicios a domicilio y los espectáculos públicos y actividades recreativas, tendrán a disposición de los consumidores y usuarios hojas de reclamaciones de acuerdo con el modelo establecido en el anexo" puede ser interpretada de una forma tan amplia que genere inseguridad jurídica.

En su ejercicio profesional, los Abogados se rigen, como es sabido, por el Estatuto General de la Abogacía, y las normas de sus respectivos Colegios Profesionales.

Como dato curioso en lo que se refiere a la Comunidad Valenciana, es de señalar que en ninguno de los apartados del art. 33 de la Ley 2/1987 de Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Comunidad Valenciana, que es el que enumera las infracciones, no aparece recogida la carencia de hojas de reclamación como infracción punible, salvo que se pueda interpretar como tal la cláusula general que se contiene en su apartado 10, lo cual negamos rotundamente, toda vez que supone una interpretación extensiva de un precepto sancionador; esto se halla proscrito por una jurisprudencia tan copiosa que excusa su cita pormenorizada.

La conclusión es de una claridad meridiana: no se puede aplicar una sanción que no venga recogida en una norma de rango legal, pues ello supondría una clara vulneración de un principio constitucional, cual es el de legalidad de las sanciones, ya sean éstas penales o administrativas. Sobre este particular, la jurisprudencia es tan abundante y conocida que excusaría su cita pormenorizada, pero, no obstante, citaremos algunas de las últimas sentencias:

• Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 2.002 RJ 2003/533: "en materia sancionadora administrativa los artículos 120 y 129 de la LRJ-PAC 30/1992 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) exigen que la potestad sancionadora esté expresamente atribuida por norma con rango de Ley (principio de legalidad) y que sólo puedan considerarse infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales por una Ley (principio de tipicidad)".
   
• Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 2.003 RJ 2003/2656: "El artículo 25.1 de la Constitución recoge en nuestro sistema jurídico dos esenciales garantías:
   
  • La garantía material, consistente en la predeterminación de las conductas, lo que ratifica la jurisprudencia constitucional en sentencias, entre otras, núms. 75/1984 (RTC 1984, 75), 182/1990 (RTC 1990, 182) y sucesivas.
     
  • La garantía formal, que en este caso se concreta en la necesaria habilitación legal de la norma sancionadora y que han reconocido, entre otras, las sentencias constitucionales 77/1983 (RTC 1983, 77), 2/1987 (RTC 1987, 2), 42/1987 (RTC 1987, 42), 101/1988 (RTC 1988, 101), 29/1989 (RTC 1989, 29), 69/1989 (RTC 1989, 69) y 22/1990 (RTC 1990, 22)."
     
• Sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de noviembre de 2.000 RTC 2000/276, sentencia ésta que, si bien viene referida a sanciones tributarias, resulta el párrafo que a continuación transcribimos, de aplicación a este supuesto: "conforme a reiterada doctrina de este Tribunal, que recuerda la STC 133/1999, de 15 de julio (RTC 1999, 133) "el derecho fundamental enunciado en el art. 25.1 CE extiende la regla "nullum crimen, nulla poena sine lege" al ámbito del ordenamiento administrativo sancionador (SSTC 42/1987 [RTC 1987, 42], 69/1989 [RTC 1989, 69], 219/1989 [RTC 1989, 219], 207/1990 [RTC 1990, 207] y 341/1993 [RTC 1993, 341], y comprende una doble garantía. La primera, de alcance material y absoluto, se refiere a la imperiosa exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos ("lex previa") que permitan predecir con el suficiente grado de certeza ("lex certa") dichas conductas, y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción; la otra, de alcance formal, hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de dichas conductas y sanciones, toda vez que este Tribunal ha señalado reiteradamente que el término legislación vigente contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora (SSTC 42/1987, F. 2; 101/1988 [RTC 1988, 101]; 29/1989 [RTC 1989, 29] ; 69/1989, F. 1; 219/1989, F. 2; 61/1990, F. 7; 83/1990 [RTC 1990, 83]; 207/1990, F. 3; 6/1994 [RTC 1994, 6] F. 2; 145/1995 [RTC 1995, 145] y 153/1996 [RTC 1996, 153].

En fin, y para evitar inútiles reiteraciones, no seguiremos insistiendo sobre estos argumentos, toda vez que queda perfectamente acreditado cuál es la postura jurisprudencial a este respecto, postura que el Servicio Territorial de Consumo de la Generalitat Valenciana ignora completamente a pesar de su rotundidad y meridiana claridad.

Solo queda ya por señalar que la pretendida obligatoriedad de tener hojas de reclamaciones a disposición de los clientes no es predicable a profesionales sujetos a sus propias normas.

Las normas deben ser interpretadas según unos criterios repetidamente señalados por la jurisprudencia y que se inspiran fundamentalmente en el propósito del legislador o de la Ley ("mens legis"), lo que obliga a precisar esa finalidad en aquellos supuestos donde se trata de determinar el fin de ese deber de disponer de hojas de reclamación y que --como es obvio-- se enmarca en el ámbito de la normativa protectora de los consumidores.

Para ello es absolutamente imprescindible partir del binomio consumidor-comerciante o prestador de servicios, para concluir si, efectivamente, se da en las relaciones de los profesionales con los clientes, y en el caso de que así sea, cual sería la normativa aplicable y muy señaladamente si entre ellas, ha de figurar el mencionado Decreto 77/94.

La respuesta no parece difícil teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:

1. La finalidad perseguida por esa norma es proteger a los consumidores en el sentido de que puedan expresar sus quejas ante la Administración competente, al no existir otros cauces para expresarlas, fuera, claro está, de la vía judicial.
   
   Por consiguiente, de existir esos otros cauces, no se precisa aplicar la norma; y esto es lo que cabalmente ocurre cuando se trata de profesionales sometidos a su propia regulación, la cual (como el Estatuto General de la Abogacía de 22 de junio de 2001 o el Reglamento de los Colegios de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria) prevé los mecanismos de reclamación de los clientes por posibles faltas o infracciones cometidas por esos profesionales.
   
   Concretamente, por lo que concierne a los Abogados, el Estatuto se ocupa de las relaciones con los clientes (art. 3: "sus fines esenciales de las Colegios de Abogados: ... el control deontológico y la aplicación del régimen disciplinario en garantía de la sociedad"; art. 4: son funciones de los Colegios de Abogados, "velar por la dignidad de los profesionales, y por el respecto debido a los particulares; art. 42: "obligatoriedad de los abogados con las partes", y fundamentalmente todo el Titulo VIII: "Régimen de responsabilidad de los colegiados" con especial referencia al régimen disciplinario a aplicar por los Colegios).
   
   Por su parte, el Reglamento de los Colegios de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria dedica su Título IV al Régimen Disciplinario.
   
   En definitiva, queda claro que las infracciones o incumplimiento de los deberes con los clientes por parte de estos profesionales se denuncian ante, y se sancionan por, en su caso, los Colegios Profesionales, sin que sea, por ello, necesario acudir al sistema de las hojas de reclamación.
    

2. Según lo expuesto en los epígrafes anteriores, el régimen disciplinario de abogados, agentes titulados de la propiedad inmobiliaria y otros profesionales titulados y colegiados, incumbe exclusivamente a sus respectivos Colegios Profesionales, sin que, por lo tanto, puedan ser sancionados por la Administración, central o autonómica. No se olvide que los Colegios Profesionales forman parte de la denominada Administración Corporativa o Institucional (art. 2-2 de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común).
   
   Quiere decir, por tanto, que un Colegio Profesional es Administración, y Administración sancionadora, si preciso fuere, lo que conlleva, como es obvio, una modalidad tuitiva más rigurosa y eficaz que el sistema de las hojas de reclamación.
    

3. Por último, y aunque la generalidad del término "prestación de servicio" parezca incluir a todos los profesionales indistintamente, una interpretación más cuidadosa y finalista lo restringe a todos aquellos que quedan fuera del marco de las profesiones colegiadas que tienen sus propias normas para defender los intereses de los consumidores; en otras palabras, se da aquí la preferencia de la "lex specialis" sobre la "generalis", que es también un criterio hermenéutico aceptado en nuestro ordenamiento jurídico, como es bien sabido.

En resumen, si un cliente considera que un abogado --o un API, o un Procurador-- ha incurrido en presunta infracción, no es menester pedir las hojas de reclamaciones, sino que puede acudir al Colegio Profesional --como de hecho ocurre-- que, a la vista de la denuncia, incoa el correspondiente expediente, en cuya tramitación quedan garantizados, de forma óptima, los derechos de esos clientes.

La defensa de los consumidores y usuarios, en el supuesto de profesionales colegiados, se realiza a través de los propios Colegios, quienes ostentan la potestad disciplinaria en relación a sus colegiados, sin perjuicio de la posibilidad de acudir por parte de los afectados a los Tribunales, a través de los recursos pertinentes. Así lo establece, literalmente, la sentencia nº 76/2003, de fecha 10 de septiembre del año 2003, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Alicante, que anuló la sanción impuesta por el Servicio Territorial de Consumo de la Generalitat Valenciana a un Abogado y Agente de la Propiedad Inmobiliaria por carecer de hojas de reclamación y por no exponer en lugar visible de su despacho un cartel anunciador de las mismas. Contra esta sentencia no cabe recurso alguno, de conformidad con lo dispuesto en el art. 81.2.a) y 81.1.a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Carlos Barreras González.-
Abogado