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El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas rechaza la aplicación del principio de precaución para justificar la negativa de Francia a importar carne de bovino británica
| El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas rechaza la aplicación del principio de precaución para justificar la negativa de Francia a importar carne de bovino británica |
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Marta PARDO LEAL*
Decision is a risk rooted in the courage of being free 1. Introducción El 13 de diciembre de 2001 el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) dictó sentencia en el marco del asunto C-1/00, Comisión/Francia [1], condenando a Francia por haber incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de varias Decisiones del Consejo y de la Comisión, adoptadas en 1998 y 1999, en relación con la lucha contra la encefalopatía espongiforme bovina (EEB), al no tomar las medidas necesarias para dar cumplimiento a las citadas disposiciones y, en especial, por haberse negado a permitir la comercialización en su territorio, después del 30 de diciembre de 1999, de los productos sometidos al régimen de control comunitario aplicable correctamente marcados o etiquetados originarios del Reino Unido. Este fallo, como era lógico, fue objeto de gran atención y cobertura por parte de los medios de comunicación social como noticia destacada a nivel europeo coincidiendo con la cumbre de Laeken (Bélgica). En este contexto, tanto la prensa como la televisión y la radio subrayaron que Francia había sido condenada, como así fue, por negarse a aplicar las disposiciones comunitarias que ponían fin a la prohibición de importar carne de bovino británica. No obstante, una lectura detenida de la sentencia permite afirmar que en este caso la Comisión ganó por los pelos, si se nos permite la expresión... Cabe señalar, además, que una sentencia tan esperada[2], ya que se consideraba que podía aportar una preciosa orientación jurisprudencial sobre el alcance del principio de precaución[3], resultó hasta cierto punto decepcionante. El TJCE se limitó a resolver el caso litigioso en cuestión sin que realmente pueda deducirse de sus fundamentos jurídicos una jurisprudencia útil al respecto[4]. Sin embargo, y precisamente por estas razones, nos parece más interesante que nunca analizar con cierto detalle este fallo que, por la escasa atención que presta al principio de precaución y/o a los argumentos relativos a su aplicación alegados por las partes, se alinea con la sentencia Greenpeace France[5]. En este contexto, esperamos que el análisis de los antecedentes y de los fundamentos jurídicos de la sentencia Comisión/Francia, de 13 de diciembre de 2001, así como de las conclusiones del Abogado General Mischo[6], nos permitirán comprender mejor los criterios en los que se ha basado al TJCE a la hora de dictar este fallo y nos ayudará a entender los motivos de su circunspección
2. Sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001 2.1 Antecedentes de hecho y de Derecho[7] Mediante escrito presentado en la Secretaría del TJCE el 4 de enero de 2000, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 226 CE, un recurso que tenía por objeto que se declarase que Francia había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de:
así como del Tratado CE, en particular de los artículos 10 CE y 28 CE, al haberse negado a adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones citadas, y en especial al haberse negado a permitir la comercialización en su territorio, tras el 1 de agosto de 1999, de los productos admisibles al régimen de exportación basado en una fecha[11] contemplados en el artículo 6 y en el anexo III de laDecisión 98/256/CE modificada[12]. En este contexto, cabe recordar[13] que tras la divulgación de la noticia de la probable existencia de un vínculo entre una variante de la enfermedad de Creutzfeldt-Jacob, que afecta al ser humano, y la EEB, a la sazón muy extendida en el Reino Unido, la Comisión adoptó la Decisión 96/239/CE[14], por la que se prohibió al Reino Unido enviar bovinos vivos, carne de bovino y productos obtenidos de bovinos desde su territorio a los restantes Estados miembros y a terceros países. Esta Decisión se basaba en el Tratado, en el artículo 10.4 de la Directiva 90/425/CEE relativa a los controles veterinarios en los intercambios intracomunitarios de determinados animales vivos y productos[15], y en el artículo 9 de la Directiva 89/662/CEE relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios[16]. El 16 de marzo de 1998 el Consejo adoptó la Decisión 98/256/CE[17], mediante la que procedió al levantamiento de la prohibición de importar determinadas carnes y productos de la carne de bovinos sacrificados en Irlanda del Norte, en las estrictas condiciones de un régimen basado en la certificación de rebaños (Export Certified Herds Scheme[18]). La reanudación de las exportaciones con arreglo a dicho régimen se fijó mediante la Decisión 98/351/CE de la Comisión de 29 de mayo de 1998[19]. Por su parte, en la Decisión 98/692/CE se adoptó el principio de autorización de la expedición de productos procedentes de bovinos en el marco de un régimen de exportación basado en una fecha[20] (Date-Based Export Scheme) al modificar el artículo 6 de la Decisión 98/256/CE. De este modo, el artículo 6.5 de la Decisión 98/256/CE modificada establecía que la Comisión, tras haber comprobado, mediante la realización de inspecciones comunitarias, que se aplicaban todas las disposiciones de dicha Decisión y después de informar a los Estados miembros, fijaría la fecha en la que podría iniciarse la expedición de los productos contemplados en su anexo III. Fue precisamente en aplicación de dicha disposición que se fijó, mediante la Decisión 1999/514/CE, la fecha del 1 de agosto de 1999[21].
2.2 Fallo El TJCE decidió:
al haberse negado a adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones citadas, y en especial al haberse negado a permitir la comercialización en su territorio, después del 30 de diciembre de 1999, de los productos sometidos a dicho régimen correctamente marcados o etiquetados.
2.3 Comentarios 2.3.1 Sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por Francia Recordaremos en primer lugar que las autoridades francesas propusieron, mediante escrito separado de conformidad con el artículo 91.1 del Reglamento de Procedimiento, una excepción de inadmisibilidad del recurso presentado por la Comisión. No obstante, el TJCE desestimó esta excepción[22], supuestamente fundada en dos motivos: la irregularidad del procedimiento administrativo previo[23] y la violación del principio de colegialidad. Por lo que se refiere al primer motivo, tras recordar que el escrito de requerimiento tiene como finalidad
delimitar el objeto del litigio e indicar al Estado miembro al que se pide que
presente sus observaciones los elementos necesarios para preparar su defensa a
fin de darle la posibilidad de poner fin al incumplimiento antes de que se
interponga el correspondiente recurso[24],
el TJCE declaró que en el caso que nos ocupa el escrito de requerimiento
definía claramente el incumplimiento imputado, consistente en la negativa a
adoptar las medidas necesarias para cumplir a partir del 1 de agosto de 1999 lo
dispuesto en la Decisión 98/256/CE modificada y en la Decisión 1999/514/CE[25].
Además, según el TJCE, la alegación de las autoridades francesas relativa a una
supuesta falta de prueba del incumplimiento por parte de la Comisión[26]
constituía una cuestión de fondo que,
como tal, no podía poner en duda la admisibilidad del recurso[27].
El TJCE estimó también que los plazos fijados por la Comisión para responder al
escrito de requerimiento y al dictamen motivado eran razonables, habida cuenta
del carácter obligatorio de la Decisión
98/256/CE modificada y de la Decisión 1999/514/CE, del plazo
transcurrido desde la fecha en que deberían haberse reanudado las importaciones
de carne de bovino británica, de los intereses económicos implicados, de la
advertencia formulada por la Comisión desde el 10 de septiembre de 1999 y de
las negociaciones en curso en esa época[28],
señalando además que la Comisión «tomó en consideración determinadas peticiones
y observaciones de la República Francesa, solicitando un nuevo dictamen al
[Comité Director Científico] y organizando negociaciones con las autoridades
británicas para hallar una solución amistosa al litigio»[29]
y «... no se negó a prorrogar estos plazos de respuesta cuando se le
solicitó» El motivo relativo a la violación del principio de colegialidad se basaba en la tesis de que la decisión de la Comisión como Colegio de habilitar a su Presidente, Sr. Prodi, y al Comisario, Sr. Byrne, para someter el asunto al TJCE había sido adoptado el 22 de diciembre de 1999, es decir, en un momento en el que el Colegio de Comisarios aún no conocía la respuesta del Gobierno francés al dictamen motivado. Dado que, por una parte, en esta respuesta se hizo referencia expresa al principio de precaución y a la voluntad del citado Gobierno de impugnar ante el propio TJCE la negativa de la Comisión a modificar las Decisiones 98/692/CE y 1999/514/CE y que, por otra parte, la Comisión no pudo tener conocimiento de estos elementos de manera colegiada antes de presentar su recurso, las autoridades francesas llegaron a la conclusión de que la decisión de interponer este recurso no tuvo carácter colegiado en sentido estricto. El TJCE consideró también carente de fundamento este argumento[36]. En efecto, tras recordar que la Comisión había alegado que el Colegio de Comisarios conocía perfectamente las imputaciones que existían contra Francia, el desarrollo de los hechos, tales como reuniones, memorándum de acuerdo de 24 de noviembre de 1999[37] y dictamen del Comité Director Científico de la Comisión (CDC), las bases jurídicas de la actuación que se pretendía seguir, así como el argumento de laAgence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) en que se basaba el Gobierno francés para invocar el principio de precaución, el TJCE confirmó que el principio de colegialidad se basa en la igualdad de los miembros de la Comisión en cuanto a la participación en la adopción de decisiones, e implica en particular que se delibere colectivamente sobre las decisiones y que todos los miembros del Colegio de Comisarios sean responsables en forma colectiva, en el plano político, de todas las decisiones adoptadas[38]. En este sentido, el TJCE subrayó que, en el caso que nos ocupa, en laficha de infracción que se adjuntó a la decisión del Colegio de Comisarios se mencionaban las bases jurídicas del recurso previsto, el hecho imputado y el estado en que se encontraba el expediente (incluyendo, de manera sucinta, información relativa al dictamen de la AFSSA, al del CSD, a las negociaciones llevadas a cabo con las autoridades francesas y británicas, así como el contenido del comunicado de prensa de 8 de diciembre de 1999 del Gobierno francés), por lo que declaró «... que los miembros del Colegio de Comisarios disponían de toda la información pertinente para adoptar la decisión de someter el asunto al Tribunal de Justicia con pleno conocimiento de causa»[39]. Vale la pena destacar que, en relación a la referencia expresa al principio de precaución, que, según el Gobierno francés, sólo se hizo en la respuesta al dictamen motivado y que, por tanto, no estuvo a disposición del Colegio de Comisarios cuando se adoptó la decisión de someter el asunto al TJCE, se afirma en el fundamento jurídico n°83 de la sentencia Comisión/Francia, de 13 de diciembre de 2001, que dicha referencia no modificaba el estado del expediente sometido al Colegio de Comisarios. En efecto, como recordó el TJCE, el Gobierno francés llevaba varios meses formulando alegaciones basadas en la obligación de proteger la salud pública, en la incertidumbre científica sobre esta materia y en los problemas relacionados con la gestión de los riesgos[40]. Según el TJCE, ocurrió algo parecido con la intención del Gobierno francés de interponer un recurso, pues se trataba sólo de una simple amenaza de recurso de naturaleza jurídica incierta[41] que, en cualquier caso, no habría afectado a la presunción de legalidad de las Decisiones 98/692/CE y 1999/514/CE ni a su carácter obligatorio. Por otra parte, habida cuenta de la posición adoptada por las autoridades francesas en el comunicado de prensa de 8 de diciembre de 1999 y en la respuesta de 9 de diciembre de 1999 al escrito de requerimiento, la Comisión estaba legitimada para considerar que el procedimiento administrativo previo había alcanzado sus objetivos y que el expediente podía ser sometido al Colegio de Comisarios para que éste adoptase una decisión respecto a la interposición de un recurso por incumplimiento en el caso de que el Gobierno francés mantuviese su posición a pesar de la recepción del dictamen motivado[42].
2.3.2 Sobre la aplicación del principio de precaución 2.3.2.1 La valoración de la Comisión La Comisión sostuvo que, en virtud del artículo 249 CE, toda decisión vincula a sus destinatarios y que en este sentido el artículo 1 de la Decisión 1999/514/CE, que fijaba como fecha de comienzo de las expediciones de los productos sometidos al régimen REBF el 1 de agosto de 1999, no dejaba ningún margen de apreciación a los Estados miembros sobre dicha fecha ni sobre los modos de expedición. Cabe destacar, además, que la Comisión consideraba que «un Estado miembro no puede, invocando el dictamen científico de una agencia nacional, sustituir la apreciación de los riesgos efectuada por la Comisión con arreglo a sus competencias -en el presente caso, las que resultan de los artículos 10, apartado 4, de la Directiva 90/425 y 9, apartado 4, de la Directiva 89/662- por su propia apreciación»[43]. Desgraciadamente, el TJCE no se dignó evaluar este argumento, a pesar de que el Abogado General Mischo se mostró abiertamente favorable a la opinión de la Comisión[44], descartando la peregrina tesis de que el principio de precaución seríasouveraniste[45]. En esta misma línea, la Comisión sostuvo que el principio de precaución, que guía su actuación, no la obliga a seguir cualquier opinión científica sin ninguna facultad de apreciación, ya sea una opinión emitida por la agencia de un Estado miembro o por los miembros minoritarios de un grupo de trabajo comunitario[46]. Por otro lado, según la Comisión, un Estado miembro no puede invocar razones jurídicas internas, eventuales problemas de interpretación o supuestas dudas sobre la validez de una decisión de la Comisión para justificar unilateralmente su inaplicación. Asimismo, tampoco puede condicionar la ejecución de decisiones a que se introduzcan en ellas determinadas modificaciones. Por lo que se refiere a la Decisión 1999/514/CE, la Comisión precisó que estaba obligada a fijar la fecha de comienzo de las expediciones de los productos sometidos alrégimen REBF, dado que se cumplían materialmente los requisitos impuestos por el artículo 6 y el anexo III de laDecisión 98/256/CE modificada[47]. Por todas estas razones, la Comisión rechazó la recriminación de las autoridades francesas de no haber tenido en cuenta consideraciones de oportunidad[48].
2.3.2.2 Los argumentos de las autoridades francesas El Gobierno francés sostuvo, por el contrario, que no se cumplían los requisitos para el levantamiento de la prohibición de importar carne de bovino británica debido, en primer lugar, a que el régimen REBF no tenía en cuenta nuevos datos tales como la aparición de un caso sospechoso de EEB y, en segundo lugar, a que la carne en cuestión no se ajustaba a los requisitos del citado régimen. Un tercer argumento, seguramente el más pertinente de los alegados por las autoridades francesas, se basaba en la inexistencia del sistema de trazabilidad de los productos sometidos alrégimen REBF, así como en la negativa de los Estados miembros a establecer tal sistema, a pesar de que se trataba de un requisito esencial de dicho régimen. Además, las mencionadas autoridades sostenían que la Comisión no estaba facultada para actuar contra Francia por el incumplimiento de la obligación de ejecutar una decisión ilegal cuando no controlaba que los demás Estados miembros respetaran los elementos esenciales de la misma. Teniendo en cuenta estas circunstancias, el Gobierno francés consideró que tenía derecho a invocar el artículo 30 CE para oponerse a la importación de carne de bovino británica. Al mismo tiempo, el citado Gobierno negaba haber incumplido su obligación de cooperación leal en el sentido del artículo 10 CE[49].
2.3.2.3 Sobre la crítica delrégimen REBF debido a la aparición de un caso sospechoso de EEB Cabe destacar que las autoridades francesas insistieron en sus dudas respecto de la eficacia delrégimen REBF, preocupación que se veía reforzada por acontecimientos posteriores a la interposición del recurso por incumplimiento por la Comisión. Dichas autoridades se refirieron concretamente a la aparición de un caso de EEB en una vaca británica nacida después del 1 de agosto de 1996, fecha en la que debían ser plenamente eficaces todas las medidas de garantía de la aplicación del mencionado régimen. Para las autoridades francesas este hecho suponía la existencia de un nivel de infecciosidad latente mucho antes de la aparición de signos clínicos de la enfermedad, lo que significaba que los animales sacrificados antes de los 30 meses podían estar infectados y ser al mismo tiempo admisibles a la exportación con arreglo al régimen REBF. El hecho de que las autoridades británicas hubieran sido incapaces de explicar este caso y de precisar el origen de la muerte de la madre del bovino afectado ponía seriamente en duda siempre según las autoridades francesas‑ la eficacia de todo el sistema de vigilancia británico, que constituía un elemento fundamental del régimen REBF. Según el Gobierno francés, esta situación hacía necesario el establecimiento de medios de control adecuados, como las pruebas de diagnóstico[50]. Por su parte, la Comisión estimó que el Gobierno francés con esta alegación lo que cuestionaba era la validez de las Decisiones cuya ejecución perseguía en el marco del recurso que nos ocupa y alegó que, según la jurisprudencia del TJCE, un Estado miembro no puede invocar en el marco de un recurso por incumplimiento la eventual ilegalidad de la medida cuya ejecución persigue la Comisión[51]. Por lo que se refiere, más en particular, al caso del bovino nacido después del 1 de agosto de 1996 y afectado por la EEB, la Comisión sostuvo que, de cualquier forma, este caso no ponía en entredicho el régimen REBF. En primer lugar, tal como se desprende del correspondiente dictamen del CDC de los días 14 y 15 de septiembre de 2000, los científicos siempre consideraron posible la aparición de algún caso ocasional de EEB en algún animal nacido después del 1 de agosto de 1996, debido a la transmisión materna, y, hasta la fecha, este hecho se había producido una sola vez. A continuación, la Comisión alegó que no existió ningún riesgo de que este animal entrase en el régimen REBF, ya que no cumplía dos de los requisitos para su admisibilidad: por una parte, tenía más de 30 meses y, por otra, la madre no sobrevivió al menos 6 meses desde su nacimiento. Además, tal como se desprende del dictamen del CDC de los días 13 y 14 de abril de 2000, el número de casos de bovinos infectados con una edad inferior a los 30 meses que podían entrar en la cadena alimentaria en su último año de incubación era extremadamente reducido. Por último, todo animal admisible al régimen REBF era despiezado de manera adecuada para extraer determinadas partes y tejidos, mientras que el riesgo de infección por consumo de carne procedente de músculos era insignificante[52]. Para el TJCE, la negación de la eficacia del régimen REBF por las autoridades francesas debía interpretarse como una impugnación, a la luz del principio de precaución, de la legalidad de la Decisión por la que se estableció dicho régimen, a saber, la Decisión 98/692/CE, que modificó la Decisión 98/256/CE en este punto[53]. Sin embargo, el TJCE se abstuvo de entrar en el fondo de la cuestión y se limitó a recordar que el sistema de recursos que establece el Tratado distingue entre los recursos a los que se refieren los artículos 226 CE y 227 CE, que tienen por objeto que se declare que un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben[54], y los recursos contemplados en los artículos 230 CE y 232 CE, cuyo fin es que se controle la conformidad a Derecho de los actos o de las omisiones de las instituciones comunitarias[55]. Añadió que estos recursos persiguen objetivos distintos y están sujetos a procedimientos diferentes y, por consiguiente, un Estado miembro no puede, si una disposición del Tratado no lo autoriza de forma expresa, invocar eficazmente la ilegalidad de decisiones de las que es destinatario como motivo de oposición ante un recurso por incumplimiento basado en la inobservancia de dichas decisiones[56]. En otros términos, el TJCE sugería que el Gobierno francés hubiera debido (o podido) presentar en su día un recurso de anulación de la Decisión 98/692/CE que modificó la Decisión 98/256/CE[57]
2.3.2.4 Sobre la crítica delrégimen REBF debido a la supuesta falta de conformidad de la carne de bovino británica con la normativa comunitaria El Gobierno francés sostuvo que, según el apartado II.5.1 del Informe de la misión de inspección realizada en el Reino Unido entre el 20 y el 24 de marzo de 2000 por la Oficina alimentaria y veterinaria, más del 20% de los registros/animales no cumplían los requisitos del artículo 3 del Reglamento nº 820/97 para la identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno[58]. Por otra parte, las autoridades francesas alegaron también que según el apartado III.2 de dicho Informe, el Reglamento n° 494/98 para la aplicación del Reglamento n° 820/97 en lo relativo a las sanciones administrativas mínimas[59], no se había aplicado de manera completa en el Reino Unido. Según el citado Informe, «ello significa en la práctica que los animales en los que no se ha detectado ninguna anomalía, pero que han permanecido en una explotación con más de un 20% de animales que no cumplían los requisitos de tolerancia, pueden entrar en el régimen de exportación basado en una fecha, ya que no existe ninguna base jurídica que imponga una restricción a estos animales»[60]. La Comisión respondió que las deficiencias señaladas en dicho Informe no afectaban en nada al hecho de que, al estar basado el régimen REBF en la situación individual de cada animal, únicamente podían admitirse al mismo los animales que cumplan las exigencias de identificación y registro. La única consecuencia de tales deficiencias era que éstos podían provenir de explotaciones en las que un 20% o más de los animales no cumplían dichas exigencias. La Comisión sostuvo que, en cualquier caso, esta cuestión sólo apareció tras la adopción de las Decisiones consideradas y que no presentaba una gravedad suficiente para poner en entredicho el régimen REBF[61]. A este respecto, el TJCE estimó que lo que el Gobierno francés realmente alegaba era que los criterios de admisibilidad al régimen REBF no tenían en cuenta el incumplimiento de la normativa comunitaria en materia de trazabilidad para los bovinos británicos y, más en particular, para aquellos criados en una explotación en la que se encontraban bovinos que satisfacían individualmente los requisitos del citado régimen y otros que no los satisfacían. Según el TJCE, de esta forma el Gobierno francés volvía a cuestionar la validez de la normativa por la que se estableció elrégimen REBF, a saber, la Decisión 98/692/CE. En efecto, a diferencia del régimen REGC previsto por la Decisión 98/256/CE, que consiste en la certificación de rebaños, el régimen REBF se basa en el cumplimiento, por cada animal considerado individualmente, de los requisitos establecidos. En este contexto, el TJCE reiteró que un Estado miembro no puede, salvo si una disposición del Tratado lo autoriza expresamente, invocar la ilegalidad de decisiones de las que es destinatario como motivo de oposición frente a un recurso por incumplimiento basado en la inobservancia de dichas decisiones. Por ello, el TJCE concluyó que el Gobierno francés no podía basarse en las deficiencias relativas a la identificación de los animales no admisibles al régimen REBF para poner en entredicho este régimen y negarse a cumplir laDecisión 98/256/CE modificada y la Decisión 1999/514[62].
2.3.2.5 Sobre las dificultades para lograr la trazabilidad de los productos sometidos al régimen REBF El Gobierno francés sostuvo acertadamente que la trazabilidad de los productos sometidos alrégimen REBF era uno de los requisitos esenciales de ese régimen[63] y añadió que en el momento de la reanudación de las exportaciones de carne británica tal trazabilidad no existía más allá de las salas de despiece británicas. Recordó también que los demás Estados miembros comunicaron, en las reuniones del Comité veterinario permanente de los días 23 y 24 de noviembre y 6 de diciembre de 1999, su decisión de no aplicar las disposiciones de laDecisión 98/256/CE modificada, y que la Comisión renunció a exigirles que las aplicasen. Además, las autoridades francesas alegaron que sólo habían tenido conocimiento de estos elementos tras la expiración del plazo para interponer recurso de anulación contra la Decisión 1999/514/CE en la que se fijaba la fecha de reanudación de las exportaciones bajo elrégimen REBF, lo cual justificaba que cuestionara la legalidad de esta Decisión en el marco del asunto que nos ocupa. Habida cuenta de la inexistencia de armonización en materia de etiquetado y de trazabilidad, las autoridades francesas sostuvieron igualmente que podían invocar lícitamente el artículo 30 CE para oponerse a la importación de los productos sometidos al régimen REBF. Consideraban que su reacción respetaba el principio de proporcionalidad porque no se habían opuesto al tránsito de estos productos por su territorio y sostuvieron que la Comisión había adoptado una posición demasiado formalista al exigir la notificación de una medida de salvaguardia que hiciera referencia expresa a las cláusulas de salvaguardia de las Directivas 89/662/CEE y 90/425/CEE. La Comisión, por su parte, alegó que la trazabilidad estaba suficientemente garantizada por la normativa comunitaria en vigor en el momento de los hechos y que, además, había sido mejorada por el Reglamento n° 1760/2000 relativo a la identificación y registro de los animales de la especie bovina y al etiquetado de la carne de vacuno[64]. Insistió también en que Francia no podía cuestionar la legalidad de la Decisión 1999/514/CE ni invocar incumplimientos de los demás Estados miembros como motivos de oposición. En cualquier caso, según la Comisión, los incumplimientos por parte de los demás Estados miembros de sus obligaciones en materia de trazabilidad sólo habían afectado a los intercambios triangulares, es decir, a los casos en que los productos procedentes del Reino Unido pasaban por otro Estado miembro antes de llegar a Francia. En cambio, dado que los productos estaban correctamente etiquetados al salir de las salas de despiece británicas, el Gobierno francés no podía invocar la inexistencia de trazabilidad en su propio territorio para oponerse a las importaciones directas de dichos productos desde el Reino Unido. Por último, la Comisión cuestionó el recurso al artículo 30 CE, dado que las Decisiones en cuestión llevaban a cabo una armonización completa y que las Directivas 89/662/CEE y 90/425/CEE regulan el procedimiento de aplicación de las cláusulas de salvaguardia[65]. En este contexto, el TJCE coincidió con las partes al señalar que la trazabilidad de los productos sometidos al régimen REBF era un requisito esencial para su buen funcionamiento en aras de la protección de la salud pública[66]. Además, vale la pena de subrayar que, según el TJCE, de los elementos presentados « se desprende que la normativa comunitaria que existía en el momento de la adopción de la Decisión 1999/514 no garantizaba por completo esta rastreabilidad, en particular por lo que se refiere a la carne y a los productos sometidos al régimen REBF despiezados, transformados o acondicionados»[67]. En efecto, del Informe de la reunión del Comité veterinario permanente del día 6 de diciembre de 1999 se desprende que, durante dicha reunión, los representantes de la mayoría de los Estados miembros indicaron que no tenían intención de utilizar una marca distintiva para la carne británica, aunque estaban a favor de una armonización del etiquetado en el plano comunitario. Cuando la Comisión recordó a las autoridades veterinarias de los Estados miembros, mediante escrito de 16 de octubre de 2000, que, de conformidad con el considerando decimotercero de la Decisión 98/692/CE y con el punto 4 del anexo III de la Decisión 98/256/CE modificada, podrían, en caso de necesidad, verse obligadas a adoptar medidas en el lugar de destino y que la retirada de la carne o de los productos a base de carne resultaría más fácil si los Estados miembros hubieran adoptado un marcado específico que se mantuviese aún en caso de despiece, transformación o acondicionamiento de la carne o de los productos a base de carne, ciertos Estados miembros respondieron que consideraban que la normativa comunitaria era suficiente o que no podría llevarse a cabo un marcado adicional sin modificar la normativa comunitaria. Cabe añadir, como lo hace el TJCE en el fundamento jurídico n° 121 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de enero de 2001, que el Reglamento n° 820/97, que, a pesar de su título[68], sólo establecía la facultad de los Estados miembros para imponer un sistema de etiquetado, debía permanecer en vigor hasta el 31 de diciembre de 1999. Dicho Reglamento preveía, en su artículo 19.1 que «se establecerá un sistema de etiquetado obligatorio de la carne de vacuno, que será obligatorio en todos los Estados miembros a partir del 1 de enero de 2000». No obstante, en el momento en que se adoptó la Decisión 1999/514/CE, a saber, el 23 de julio de 1999, no existía ninguna normativa obligatoria que permitiera aplicar elrégimen REBF cumpliendo los requisitos impuestos por éste en materia de trazabilidad. Por lo tanto, incumbía a los Estados miembros adoptar, por propia iniciativa, las medidas adecuadas para establecer un sistema de marcado específico y de trazabilidad de los productos sometidos al régimen REBF[69]. El TJCE estimó precisamente que debía apreciar el objeto del incumplimiento y la defensa presentada por Francia a la luz de tales circunstancias. En este marco, señaló que las alegaciones relativas a la inexistencia de trazabilidad formuladas por el Gobierno francés en su defensa eran « pertinentes en la medida en que se refieren a los productos sometidos al régimen REBF que han sido despiezados, transformados o acondicionados en el territorio de otro Estado miembro y exportados ulteriormente a Francia sin haber sido identificados con una marca distintiva para permitir, en particular, la eventual retirada de los lotes»[70]. A mayor abundamiento, según el TJCE, la Comisión no demostró que el Gobierno francés se hubiera opuesto a la importación de toda carne de bovino o de todo producto a base de carne procedente de los demás Estados miembros que no llevase la marca distintiva de los productos sometidos al régimen REBF basándose en que determinados lotes de carne o de productos despiezados, transformados o acondicionados podían contener carne de bovino o productos de origen británico que no fueran identificables como tales. Por esta razón, el TJCE declaró que el recurso por incumplimiento debía desestimarse en la medida en que se refería a esta categoría de productos[71]. Por lo que se refiere a los productos sometidos al régimen REBFcorrectamente marcados o etiquetados, con independencia de que procedieran directamente del Reino Unido o de otro Estado miembro, el TJCE subrayó, por el contrario, que « el Gobierno francés no ha[bía] formulado ningún motivo de oposición que pueda justificar el incumplimiento de las Decisiones 98/256 modificada y 1999/514»[72]. Tras recordar que un Estado miembro que halle dificultades momentáneamente insuperables que le impidan cumplir las obligaciones que resultan del Derecho comunitario sólo puede invocar una situación de fuerza mayor respecto del período necesario para remediar dichas dificultades[73], el TJCE subrayó que en el caso que nos interesa, el Gobierno francés no había alegado dificultades particulares que le hubieran impedido adoptar, al menos tras la expiración del plazo fijado para atenerse al dictamen motivado, la normativa necesaria para garantizar la trazabilidad de los productos sometidos al régimen REBF despiezados, transformados o acondicionados en su propio territorio. A este respecto, el TJCE recordó igualmente que las exigencias de trazabilidad de la carne y de los productos a base de carne originarios del Reino Unido no fueron establecidas por la Decisión 1999/514/CE, sino que existían desde el 1 de junio de 1998 en el marco del régimen REGC implantado mediante la Decisión 98/256/CE. En este contexto, el TJCE, aunque aceptó que existían dificultades de interpretación y, por consiguiente, de aplicación de la Decisión 98/256/CE modificada en la medida en que las exigencias impuestas al conjunto de los Estados miembros no eran claras ni precisas[74], insistió en que, mediante el memorándum de acuerdo de 24 de noviembre de 1999[75], se informó plenamente a las autoridades francesas del alcance de las obligaciones que le incumbían en virtud de la Decisión 98/256/CE modificada y de la Decisión 1999/514/CE por lo que se refiere a la trazabilidad de la carne y de los productos a base de carne procedentes del Reino Unido e importados directamente en territorio francés. Según el TJCE, debían aplicarse los mismos criterios en relación con la carne y los productos a base de carne originarios del Reino Unido procedentes de otro Estado miembro ycorrectamente marcados o etiquetados.
2.3.3 Sobre la infracción del artículo 28 CE La Comisión sostuvo que, además de infringir la Decisión 98/256/CE modificada y la Decisión 1999/514/CE, la imposición de restricciones a la entrada de mercancías de otros Estados miembros vulneraba el artículo 28 CE. La Comisión alegó igualmente que Francia no podía justificar la prohibición de importar dichos productos sobre la base del artículo 30 CE, puesto que la armonización comunitaria relativa a los productos en cuestión constituye un sistema coherente y exhaustivo destinado a garantizar la protección de la salud humana y animal[76]. Sin embargo, el TJCE, estimando que no se habían presentado elementos en apoyo de esta parte del recurso (distintos de los relativos al incumplimiento derivado de la inaplicación de la Decisión 98/256/CE modificada y la Decisión 1999/514/CE) y de la aparente contradicción del mismo, consideró que la pretensión de que se declarase el incumplimiento del artículo 28 CE por parte Francia carecía de fundamento[77].
2.3.4 Sobre la infracción del artículo 10 CE El TJCE despachó también de forma muy sucinta la alegación de la Comisión relativa a que Francia, al negarse a tomar las medidas previstas en la Decisión 98/256/CE modificada y en la Decisión 1999/514/CE, había incumplido la obligación de cooperar en la realización de las tareas de la Comunidad según lo dispuesto en el artículo 10 CE[78]. En efecto, el TJCE desestimó esta parte del recurso sin más comentarios al aceptar el convincente argumento de las autoridades francesas[79] de que «fue precisamente el Gobierno francés quien llamó la atención de la Comisión sobre los problemas planteados por la falta de claridad de [laDecisión 98/256/CE modificada] y de la normativa comunitaria aplicable en general respecto a la rastreabilidad de los productos sometidos al régimen REBF»[80].
3. Conclusión Ciertamente, la sentencia Comisión/Francia, de 13 de diciembre de 2001, resulta decepcionante por el laconismo con que se tratan algunos argumentos de la partes. Tal es el caso de la evaluación hecha por el TJCE de la aplicabilidad del artículo 28 CE, en la que prácticamente se limitó a señalar que la Comisión no había explicado las razones que justificarían la declaración de un incumplimiento diferenciado de dicha disposición. También puede sorprender la escasa atención que se presta en dicho fallo al principio de precaución. En nuestra opinión, ello se debe a dos motivos. En primer lugar, es el resultado del espectacular cambio de estrategia defensiva por parte de las autoridades francesas a lo largo del procedimiento (en particular en relación con la etapa pre-contenciosa). Tal como destacó el Abogado General Mischo, este cambio sorprendió especialmente a la Comisión, provocando cierta falta de correspondencia (¿y coherencia?) entre los argumentos y contra‑argumentos debatidos[81]. Por otro lado, nos atreveremos a sugerir que el TJCE, ante un litigio de una extraordinaria sensibilidad política, aprovechó la desordenada argumentación de las partes para limitarse condenar a Francia por el incumplimiento injustificado de dos normativas comunitarias (cuya legalidad habría podido cuestionar según lo previsto en el artículo 230 CE [82]) siempre que los productos a los que se refieren dichas normativas esténcorrectamente marcados o etiquetados[83] evitando así analizar los argumentos que habrían podido conducir a conclusiones controvertibles especialmente en el marco de la crisis de lasvacas locas, cuyo impacto sobre la opinión pública europea no puede ignorarse. De todos modos, aunque tendremos que esperar a mejor ocasión para poder contar con una orientación jurisprudencial (¿concluyente?) sobre la aplicación del principio de precaución en el ámbito del Mercado interior, no puede decirse que la sentencia objeto del presente estudio no permita deducir que el TJCE se inclina, como ya hizo en el marco del caso Greenpeace France[84], por el máximo respeto del principio de la seguridad jurídica, lo que supone primar la aplicabilidad del Derecho comunitario vigente[85].
* Oficial jurídico, Servicio de Derecho para el Desarrollo, Oficina Jurídica, FAO, Roma (las opiniones expresadas en este estudio son de la exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización en la que ésta presta sus servicios). [1] Sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001, sin publicar todavía (el texto de este fallo puede consultarse en la siguiente página de Internet: http://europa.eu.int/cj/es/index.htm ). [2] Véanse, por ejemplo: de Sadeleer, Le statut juridique du principe de précaution en droit communautaire: du slogan à la règle, Cahiers de droit européen, N° 1-2, 2001, 94-95; Romero Melchor, Principio de precaución: ¿principio de confusión?, Gaceta jurídica de la UE, N° 207, 2000, pág.99; y Wolfer, Les risques alimentaires: peurs ou réalités, Regards sur lactualité, N° 256, 1999, 27-28. [3] Recordaremos que la propia Comisión en su controvertida Comunicación sobre el principio de precaución evitó definir el citado principio confiando en que lo hiciera «... la evolución de la jurisprudencia que, en cierto modo, se ve influida por los valores sociales y políticos que prevalecen en una sociedad...» [véase el capítulo n° 3 del documento COM(2000) 1 final, de 2 de febrero de 2000 (véase también: Boy, Charlier y Rainelli, Analyse de la communication de la Commission européenne de février 2000 au regard des débats actuels sur le principe de précaution, Revue internationale de droit économique, Vol.15, N° 12, 2001, 133-134)]. [4] La prudencia (¿precaución?) del TJCE se explica probablemente por la sensibilidad política del caso (véase: Romi, Larrêt que vient de rendre la CJCE le 21 mars est à la fois riche denseignements sur le droit des OGM et sur le principe de précaution ,LActualité juridique Droit administratif, N° 5, 2000, pág.457). [5] Sentencia de 21 de marzo de 2000 (asunto C-6/99, RJTJ pág.I-1651). Véanse, sobre este fallo: Adobati y Gratani, Quando le autorità nazionali possono impedire la circolazione di Ogm allinterno del proprio territorio, Diritto comunitario e degli Scambi internazionali, N° 3, 2000, 631-633; González Vaqué, "El principio de precaución en la jurisprudencia del TJCE: la sentenciaGreenpeace France",Comunidad Europea Aranzadi, N° 2, 2001, 33-43; y Romi, obra citada en la nota anterior, 452-458. [6] Presentadas en audiencia pública el 20 de septiembre de 2001. [7] Véase en los fundamentos jurídicos del 18 al 43 de la sentencia Comisión/Francia, de 13 de diciembre de 2001, una detallada referencia al procedimiento previo a la presentación del recurso (dictámenes de la Agence française de sécurité sanitaire des aliments y del Comité Director Científico de la Comisión, memorándum de acuerdo de 24 de noviembre de 1999, escrito de requerimiento y dictamen motivado, etc.). Véanse también los puntos del 19 al 38 de las conclusiones del Abogado General Mischo citadas en la nota anterior. Cabe destacar que el 29 de diciembre de 1999, Francia interpuso ante el TJCE un recurso de anulación de la decisión mediante la cual la Comisión se negó a modificar o a derogar la Decisión 1999/514/CE. Según el Gobierno francés, esta decisión se había puesto de manifiesto mediante una declaración del Comisario Sr. Byrne y mediante la decisión tomada el 17 de noviembre de 1999 por la Comisión de enviar un escrito de requerimiento a las autoridades francesas para que se atuviera a la citada Decisión 1999/514/CE. No obstante, a raíz de una excepción propuesta por la Comisión, el TJCE declaró la inadmisibilidad manifiesta de dicho recurso mediante Auto de 21 de junio de 2000, Francia/Comisión (asunto C-514/99, RJTJ pág.I-4705). En el apartado 47 de dicho Auto, el TJCE señaló que la Comisión no había recibido ninguna solicitud expresa de modificación de la Decisión 1999/514/CE, sino tan sólo la comunicación de elementos supuestamente nuevos y capaces de modificar los elementos de hecho y de Derecho tomados en consideración. En el apartado 48 del citado Auto, el TJCE consideró que «si la demandante estimaba que dicha comunicación entrañaba la obligación de la Comisión de adoptar una nueva decisión, habría debido seguir el procedimiento del recurso por omisión establecido en el Tratado» (véanse los fundamentos jurídicos n°s 44 y 45 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001 y los puntos n° 39 y 117 de las conclusiones del Abogado General Mischo citadas en la nota anterior). [8] Decisión del Consejo, de 16 de marzo de 1998, relativa a medidas de emergencia en materia de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina y por la que se modifica la Decisión 94/474/CE y se deroga la Decisión 96/239/CE, DO n° L 113 de 15 de abril de 1998, pág.32 (en lo sucesivo nos referiremos a esta Decisión como la Decisión 98/256/CE modificada). [9] DO n° L 328 de 4 de diciembre de 1998, pág. 28 (véase la nota anterior). [10] Decisión de la Comisión, de 23 de julio de 1999, por la que se fija la fecha en la que, de conformidad con el apartado 5 del artículo 6 de la Decisión 98/256/CE, puede iniciarse la expedición desde el Reino Unido de productos bovinos con arreglo al régimen de exportación basado en una fecha, DO n° L 195 de 28 de julio de 1999, pág. 42. [11] Véase la nota anterior. [12] Véase el punto n° 40 de las conclusiones del Abogado General Mischo citadas en la nota 6. [13] Como hizo en el TJCE en los fundamentos jurídicos n°s 3 y 4 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001. [14] Decisión de la Comisión, de 27 de marzo de 1996, por la que se adoptan determinadas medidas de emergencia en materia de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina, DO n° L 78 de 28 de marzo de 1996, pág.47. El artículo 3 de la Decisión 96/239/CE establecía que el Reino Unido debía enviar cada dos semanas a la Comisión un informe sobre la aplicación de las medidas adoptadas en materia de protección contra la EEB, con arreglo a las disposiciones comunitarias y nacionales. Según el artículo 4 de dicha Decisión, el Reino Unido debía presentar nuevas propuestas para el control de la EEB en su territorio. En el séptimo considerando de la Decisión 96/239/CE se indicaba que ésta debía ser revisada tras un examen de todos los aspectos mencionados en ella (véanse los fundamentos jurídicos n°s 5, 6 y 7 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001). Cabe destacar que el Reino Unido solicitó la anulación de la Decisión 96/239/CE pero el TJCE, mediante su sentencia Reino Unido/Comisión de 5 de mayo de 1998 (asunto C-180/96, RJTJ pág.I‑2265), desestimó el recurso [véase sobre este fallo: González Vaqué, obra citada en la nota 5, 37-38 (véase también el punto n° 5 de las conclusiones del Abogado General Mischo, citadas en la nota 6)]. [15] Directiva del Consejo, de 26 de junio de 1990, relativa a los controles veterinarios y zootécnicos aplicables en los intercambios intracomunitarios de determinados animales vivos y productos con vistas a la realización del mercado interior, DO n° L 224 de 18 de agosto de 1990, pág.29. [16] Directiva del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior, DO n° L 395 de 30 de diciembre de 1989, pág.13 [17] Véase la nota 8. [18] Régimen de exportación de ganado certificado, que a partir de aquí citaremos como régimen REGC. [19] Decisión de la Comisión, de 29 de mayo de 1998, por la que, de conformidad con el apartado 5 del artículo 6 de la Decisión 98/256, se fija la fecha en la que podrá iniciarse la expedición desde Irlanda del Norte de productos elaborados con carne de animales de la especie bovina en el marco del régimen de exportación de ganado certificado, DO n° L 157 de 30 de mayo de 1998, pág.110. [20] Que a partir de aquí citaremos como régimen REBF. Elrégimen REBF se halla descrito en el anexo III de la Decisión 98/256/CE, introducido por la Decisión 98/692/CE. El anexo III, punto 3, de la Decisión 98/256/CE modificada describe a los animales admisibles al régimen REBF del siguiente modo: «Un animal de la especie bovina será admisible al REBF cuando haya nacido y se haya criado en el Reino Unido, debiéndose demostrar en el momento de su sacrificio el cumplimiento de las condiciones siguientes: a) dicho animal fue claramente identificable durante su vida, siendo posible el rastreo de su madre y de su rebaño de origen; tanto su número exclusivo de marca auricular como su fecha y explotación de nacimiento y todos sus movimientos posteriores a éste se registraron en el pasaporte oficial del animal o en un sistema oficial de identificación y rastreo informatizado; la identidad de la madre se conocía; b) el animal tenía más de 6 meses de edad pero menos de 30, según pudo comprobarse por la fecha de nacimiento que figuraba en un registro oficial informatizado o, en el caso de los animales procedentes de Gran Bretaña, en el pasaporte oficial del animal; c) la autoridad competente obtuvo y verificó pruebas oficiales concluyentes de que la madre del animal había seguido en vida durante al menos los seis meses siguientes al nacimiento del animal admisible; d) la madre del animal no desarrolló la EEB ni hubo sospechas de que la hubiera contraído.» Por su parte, el punto 4 de dicho anexo III establece: «Los animales que lleguen al matadero para su sacrificio o cualquier circunstancia que rodee [a] éste y que no cumplan todos los requisitos establecidos en la presente Decisión serán rechazados automáticamente. En caso de que sea después del sacrificio cuando se tenga conocimiento del incumplimiento de esos requisitos, la autoridad competente deberá suspender inmediatamente la expedición de certificados y anular los ya expedidos. Si el envío ya hubiere tenido lugar, dicha autoridad deberá notificar el hecho a la autoridad competente del lugar de destino, y ésta habrá de tomar cuantas medidas sean oportunas.» Además, el punto 5 prevé que el sacrificio de los animales admisibles debe efectuarse en mataderos especializados que no se utilicen para el sacrificio de animales que no sean admisibles y, el punto 7 dispone que la trazabilidad debe estar perfectamente garantizada, en el sentido de que: «Un sistema oficial de rastreo, operativo hasta el momento del sacrificio, deberá permitir rastrear el origen de la carne hasta el animal admisible al REBF del que proceda la misma o, tras el despiece, hasta los animales que se hayan despiezado dentro de un mismo lote. Después del sacrificio y con miras a una posible retirada del envío, las etiquetas deberán permitir identificar el animal admisible del que procedan la carne fresca y los productos a los que hacen referencia las letras b) y c) del apartado 1 del artículo 6. Los alimentos para carnívoros domésticos deberán permitir el rastreo mediante documentos de acompañamiento y registros.». A este respecto, el decimotercer considerando de la Decisión 98/692/CE señala « que los animales que se lleven al matadero, al amparo del REGC o del REBF, deben reunir todas las condiciones pertinentes establecidas en la presente Decisión» y añade «que si, tras el sacrificio de un animal perteneciente a uno de los citados regímenes, se descubre que debería haberse considerado no admisible, la autoridad competente debe tomar las medidas necesarias para impedir la expedición de productos derivados de ese animal» y «que, en caso de haberse expedido cualquier producto derivado de un animal que posteriormente se haya considerado no admisible, deben aplicarse las medidas establecidas en el artículo 9 de la Directiva 89/662/CEE». [21] Véase el fundamento jurídico n° 17 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001. [22] Ibídem, fundamento jurídico n° 87. [23] Que se basaba en cuatro alegaciones (véanse los fundamentos jurídicos n°s 50, 51, 58, 61 y 73 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001): que el envío del escrito de requerimiento por la Comisión antes de que la Agence française de sécurité sanitaire des aliments emitiese su segundo dictamen violaba el principio según el cual el objeto del litigio debe estar claramente definido; haber vulnerado la norma fundamental que obliga a la Comisión a probar el incumplimiento, al haberse negado a tomar en consideración los argumentos jurídicos que había formulado para justificar la imposibilidad de aplicar la Decisión 1999/514/CE; que se había violado el principio de contradicción y que se había utilizado un procedimiento inadecuado, ya que, con el fin de presionar al Gobierno francés, la Comisión sustituyó el procedimiento sobre medidas provisionales por un procedimiento administrativo previo abreviado, sin respetar los requisitos de forma y de fondo de un procedimiento sobre medidas provisionales; y por la discriminación que suponía el hecho de que Alemania, que tampoco aplicaba las Decisiones en cuestión, no había sido objeto de ningún procedimiento contencioso. [24] Véase el fundamento jurídico n° 54 de la sentencia Comisión/Francia, de 13 de diciembre de 2001, en el que se cita el fundamento jurídico n° 31 de la sentencia Materiales y objetos de caucho, de 15 de febrero de 2001 (asunto C-230/99, RJTJ pág.I-1169). Véase, sobre este último fallo: Klages, Arrêt Projet darrêté français relatif aux matériaux en contact avec des denrées alimentaires, Revue du Droit de lUnion Européenne, N° 1, 2001, 262-264. [25] Véase el fundamento jurídico n° 55 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001. Por cierto, no le faltaba la razón al Abogado General Mischo cuando, en el punto n° 46 de sus conclusiones citadas en la nota 6, señalaba que no podía permitirse a los Estados miembros retrasar a placer la presentación de un recurso por incumplimiento gracias a la utilización de la estratagema consistente en informar a la Comisión de que su negativa a cumplir sus obligaciones no esdefinitiva y que, como resultado de determinadas consultas en curso a nivel nacional, su parecer podría evolucionar. [26] Véase el fundamento jurídico n° 58 de la sentencia Comisión/Francia, de 13 de diciembre de 2001, citado en la nota 23. Cabe destacar que la Comisión respondió a esta alegación afirmando que «la argumentación desarrollada por la República Francesa no era jurídica, sino política, y que, en cualquier caso, los hechos contradicen claramente esta alegación» (Ibídem, fundamento jurídico n° 59). A este respecto, la Comisión recordó que había enviado el dictamen de la Agence française de sécurité sanitaire des aliments al Comité Director Científico y que celebró numerosas reuniones con las autoridades francesas (Ibídem). [27] Véase el fundamento jurídico n° 60 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001 (y, en este mismo sentido, véanse también los puntos n°s 50 y 53 de las conclusiones del Abogado General Mischo citadas en la nota 6). [28] Véase el fundamento jurídico n° 68 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001. En el fundamento jurídico n° 66 se recuerda que «... la República Francesa había sido informada desde el 10 de septiembre de 1999 de la voluntad de la Comisión de que dicho Estado miembro aplicase en un plazo breve las Decisiones 98/256 modificada y 1999/514, y de que en caso contrario se interpondría un recurso por incumplimiento». El Abogado General Mischo, en el punto n° 58 de sus conclusiones citadas en la nota 6, afirmó (¿con cierta ironía?) que los plazos previstos por la Comisión debieran haber sido todavía más breves [29] Véase el fundamento jurídico n° 67 de la sentencia Comisión/Francia, de 13 de diciembre de 2001, en el que se añade que «sin embargo, los esfuerzos que realizó [la Comisión] a tal efecto durante tres meses fueron infructuosos». [30] Véase el fundamento jurídico n° 69 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001. [31] Ibídem, fundamento jurídico n° 70. En el fundamento jurídico n° 71 el TJCE añadió que «ninguna disposición del Tratado obligaba a la Comisión a incoar [...] un procedimiento sobre medidas provisionales». [32] Que insistió en que un Estado miembro no puede justificar su propio incumplimiento del Derecho comunitario amparándose en el de otro Estado miembro (véase el fundamento jurídico n° 74 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001). [33] Véase el fundamento jurídico n° 75 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001. [34] Sic en el punto n° 66 de sus conclusiones citadas en la nota 6. [35] Véase también el punto n° 66 de las conclusiones del Abogado General Mischo citadas en la nota 6. [36] Véase el fundamento jurídico n° 86 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001. El Abogado General Mischo propuso igualmente esta opción [véase el punto n° 77 de sus conclusiones citadas en la nota 6 (véanse también los puntos n°s 72, 73, 74, 75 y 76)]. [37] Véanse los fundamentos jurídicos n°s 27, 28 y 29 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001. [38] Véase el fundamento jurídico n° 79 de la sentencia Comisión/Francia, de 13 de diciembre de 2001, en el que se cita el fundamento jurídico n° 39 de la sentencia Comisión/Alemania de 29 de septiembre de 1998 (asunto C-191/95, RJTJ pág.I-5449). En el fundamento jurídico n° 48 de esta última sentencia el TJCE precisó que el Colegio de Comisarios debe deliberar de manera colectiva sobre la decisión de la Comisión de interponer un recurso por incumplimiento y que todos los elementos sobre los que se basa dicha decisión deben estar a disposición de los miembros del Colegio. [39] Véase el fundamento jurídico n° 82 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001. [40] Véase también el fundamento jurídico n° 83 de la sentencia Comisión/Francia, de 13 de diciembre de 2001, en el que el TJCE concluye (¿despectivamente?) que el hecho de complementar estas alegaciones con la calificación de principio de cautela no añadía nada a su contenido. [41] Sic en el fundamento jurídico n° 84 de la sentencia Comisión/Francia, de 13 de diciembre de 2001, en el que se hace referencia al fundamento jurídico n° 26 de la sentencia Comisión/Francia, de 22 de marzo de 2001 (asunto C-261/99, RJTJ pág.I-2537). [42] Véase el fundamento jurídico n° 85 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001. [43] Ibídem, fundamento jurídico n° 88. [44] Véase el punto n° 120 de las conclusiones del Abogado General Mischo citadas en la nota 6 (véanse también las interesantes consideraciones sobre la fiabilidad del dictamen del CDC que figuran en los puntos n°s 122, 123 y 124 de dichas conclusiones). [45] Véase: Romi, obra citada en la nota 4, pág.457. [46] Véase el fundamento jurídico n° 89 de la sentencia Comisión/Francia, de 13 de diciembre de 2001, en el que se subraya que la Comisión destacó al respecto que el artículo 7 de la Decisión 97/404/CE de la Comisión, de 10 de junio de 1997, por la que se establece un Comité director científico, DO n° L 169 de 27 de junio de 1997, pág.8, precisa que las opiniones minoritarias se han de incluir siempre en el dictamen del CDC. [47] Cabe señalar que el Abogado General Mischo consideróambigua esta afirmación (véase el punto n° 126 de sus conclusiones citadas en la nota 6. En este sentido, Mischo se mostró crítico en relación con la trazabilidad de los productos en cuestión cuando se adoptaron las decisiones que Francia se negó a acatar (véanse los puntos n°s 129 y 130 de sus conclusiones). [48] Véase el fundamento jurídico n° 91 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001. [49] Ibídem, fundamento jurídico n° 94. [50] Ibídem, fundamento jurídico n° 96. [51] Véase el fundamento jurídico n° 97 de la sentencia Comisión/Francia, de 13 de diciembre de 2001, en el que se cita el fundamento jurídico n° 34 de la sentencia Comisión/Portugal de 27 de junio de 2000 (asunto C-404/97, RJTJ pág.I-4897). Véase, sobre este último fallo: Capelli, Un caso di illegitima erogazione di aiuti di Stato, Diritto comunitario e degli Scambi internazionali, N° 4, 2000, 640-641. [52] Véase el fundamento jurídico n° 99 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001. [53] Ibídem, fundamento jurídico n° 100. [54] Véase: Borchardt, El ABC del Derecho comunitario, OPOCE, Luxemburgo, 2000, 84-85. [55] Véase: Borchardt, obra citada en la nota anterior, pág.85. [56] Véase el fundamento jurídico n° 101 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001. [57] De forma más directa el Abogado General Mischo manifestó que le sorprendía de que las autoridades francesas no lo hubieran hecho, teniendo en cuenta que la propuesta inicial de la Comisión no recibió un apoyo significativo [véase el punto n° 106 de sus conclusiones citadas en la nota 6 (sobre las razones que, probablemente, motivaron esta falta de reacción del Gobierno francés, véanse los puntos n°s 107 y 108)]. [58] Reglamento (CE) nº 820/97 del Consejo, de 21 de abril de 1997, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno, DO n° L 117 de 7 de mayo de 1997, pág.1. [59] Reglamento (CE) n° 494/98 de la Comisión, de 27 de febrero de 1998, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 820/97 del Consejo en lo relativo a las sanciones administrativas mínimas en el marco del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina, DO n° L 60 de 28 de febrero de 1998, pág.78. [60] Véase el fundamento jurídico n° 102 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001. [61] Ibídem, fundamento jurídico n° 103. [62] Ibídem, fundamento jurídico n° 107. [63] Como reconoció también la Comisión (véase el fundamento jurídico n° 110 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001). [64] Reglamento (CE) n° 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de julio de 2000, que establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno y por el que se deroga el Reglamento n° 820/97, DO n° L 204 de 11 de agosto de 2000, pág.1. [65] Véase el fundamento jurídico n° 112 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001. El Abogado General Mischo expresó sus dudas por lo que se refiere a que la armonización en cuestión fuera realmente completa de modo que quedara excluida la aplicación del artículo 30 CE (véanse los puntos del 132 al 137 de sus conclusiones citadas en la nota 6). Sin embargo, las autoridades francesas, por su parte, no explotaron este punto débil de la argumentación de la Comisión (véanse los puntos n°s 142, 143 y 144 de las citadas conclusiones). [66] Véanse los fundamentos jurídicos n°s 113 y 114 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001. [67] Ibídem, fundamento jurídico n° 115. En el fundamento jurídico n° 116 se subraya que la Comisión había admitido la existencia de esta laguna normativa, ya que el apartado 5 del memorándum de acuerdo de 24 de noviembre de 1999 (véase la nota 37) se señalaba que la trazabilidad que existía en el momento de la firma de dicho documento era poco transparente y no muy rápida. Además, como se recuerda en el fundamento jurídico n° 117 «para solucionar este problema, el apartado 5 del citado memorándum preveía que los envíos directos a Francia con arreglo al régimen REBF podrían someterse a una identificación específica definida con arreglo a la normativa francesa, que permitiera una rastreabilidad transparente que hiciera posible, en caso de necesidad, su retirada en un plazo breve». Por lo que se refiere a los intercambios triangulares, la declaración interpretativa de la Comisión que figuraba en el anexo II de dicho memorándum de acuerdo preveía que cada Estado miembro debía adoptar medidas obligatorias para garantizar que cualquier carne o producto a base de carne expedido desde el Reino Unido en el marco del régimen REGC o delrégimen REBF estuviese marcado o etiquetado con una marca distintiva y que siguiese estándolo cuando se procediera al despiece, transformación o acondicionamiento de la carne o del producto a base de carne en su territorio. El apartado 5 del memorándum en cuestión señalaba, no obstante, que, en su caso, la mejora del funcionamiento del sistema de trazabilidad debía realizarse mediante un acuerdo basado en laasistencia mutua entre Estados miembros (Ibídem, fundamento jurídico n° 118). [68] Véase la nota 58. [69] Véanse los fundamentos jurídicos n°s 121, 122, 123 y 124 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001. [70] Ibídem, fundamento jurídico n° 126. [71] Ibídem, fundamento jurídico n° 128. [72] Ibídem, fundamento jurídico n° 129. Véase también el fundamento jurídico n° 130, en el que el TJCE, refiriéndose al fundamento jurídico n° 26 de la sentencia Comisión/Alemania de 10 de julio de 1990 (asunto C-217/88, RJTJ pág. I‑2879), reiteró que un Estado miembro no puede ampararse en disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones resultantes del Derecho comunitario. [73] Véase el fundamento jurídico n° 131 de la sentencia Comisión/Francia, de 13 de diciembre de 2001, en el que se cita el fundamento jurídico n° 16 de la sentencia Comisión/Italia de 11 de julio de 1985 (asunto C‑101/84, RJTJ pág. 2629). [74] Véase el fundamento jurídico n° 134 de la sentencia Comisión/Francia, de 13 de diciembre de 2001, en el que el TJCE destaca que las exportaciones de productos sometidos al régimen REBF debían comenzar en un momento en el que no existía ningún sistema comunitario obligatorio que permitiera garantizar la trazabilidad de estos productos. En dicho fundamento jurídico se subraya la aparente contradicción entre el memorándum de acuerdo de 24 de noviembre de 1999 (véase la nota 37), que parece autorizar al Gobierno francés a establecer la trazabilidad de los productos importados directamente en Francia, y la declaración interpretativa que figura como anexo de dicho memorándum, en la que se precisan las obligaciones impuestas a los Estados miembros al tiempo que se prevé la posibilidad de mejorar, en caso necesario, el funcionamiento del sistema mediante un acuerdo negociado por los Estados miembros. [75] Véase la nota 37. [76] Véase el fundamento jurídico n° 92 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001 (véase también la nota 65). [77] Véase el fundamento jurídico n° 139 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001. [78] Ibídem, fundamento jurídico n° 93. [79] Véase el punto n° 94 de las conclusiones del Abogado General Mischo citadas en la nota 6. [80] Véase el fundamento jurídico n° 140 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001. [81] Véanse los puntos n°s 97, 98 y 99 de las conclusiones del Abogado General Mischo citadas en la nota 6. [82] Aunque siempre es posible una crítica simplista de la imposibilidad de alegar la ilegalidad de un acto comunitario en el marco de un recurso por incumplimiento como el que nos interesa, estamos plenamente de acuerdo con el Abogado General Mischo cuando, en el punto n° 104 de sus conclusiones citadas en la nota 6, explica el fundamento de esta regla [83] Véanse inter alia los fundamentos jurídicos n°s 142 y 143 de la sentencia Comisión/Francia de 13 de diciembre de 2001. [84] Véase la nota 5. [85] Romi estima que en la sentencia Greenpeace France el TJCE organiza ycanaliza la aplicación del principio de precaución (véase de dicho autor: obra citada en la nota 4, pág.457). |
