El derecho de asilo y el procedimiento de extradición pasiva en España

Luis Chabaneix, socio fundador de Chabaneix Abogados Penalistas

Concepto de derecho de asilo

El derecho de asilo, tal y como viene recogido en el artículo 3 de la vigente Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria (en adelante, Ley de Asilo) se reconoce a toda persona que, debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, opiniones políticas, pertenencia a determinado grupo social, de género u orientación sexual, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede, o a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país.

Esta definición de la normativa española es una transposición prácticamente literal del artículo 1.A.2 de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951.

El artículo 33.1 de este texto internacional fundacional y rector en la materia consagra el principio de origen consuetudinario del “non refoulement” (principio de no devolución), esto es, de que “ningún Estado contratante podrá poner a un refugiado en frontera de territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a grupo social u opiniones políticas.”.

El artículo 14.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 sostiene que “en caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo y a disfrutar de él, en cualquier país”.

El artículo 3 de la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, de 1984 refleja:

“1. Ningún Estado parte procederá a la expulsión, devolución o extradición de una persona a otro Estado cuando haya razones fundadas para creer que estaría en peligro de ser sometida a tortura.

2. A los efectos de determinar si existen esas razones, las autoridades competentes tendrán en cuenta todas las consideraciones pertinentes, inclusive, cuando proceda, la existencia en el Estado de que se trate de un cuadro persistente de violaciones manifiestas, patentes o masivas de los derechos humanos.”

El artículo 18 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea reconoce este derecho de asilo “dentro del respeto a las normas de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y del protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el estatuto de los refugiados y de conformidad con el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea”. Y su artículo 19.2 que “Nadie podrá ser devuelto, expulsado o extraditado a un Estado en el que corra un grave riesgo de ser sometido a la pena de muerte, a tortura o a otras penas o tratos inhumanos o degradantes.”

Así pues, el artículo 3 de la Ley de Asilo no hace sino desarrollar en nuestra legislación interna todas estas normas internacionales que han sido incorporadas a la Constitución Española a través de su artículo 13.4: “La ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países y los apátridas podrán gozar del derecho de asilo en España.”

El derecho de asilo y el principio de legalidad extradicional

Tal y como señala, el reciente Auto de la Sección Primera de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional número 9/2020, de fecha 5 de julio, citado por el Auto de la Sección Cuarta de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional 10/2021, de 9 de abril:

• “El procedimiento de extradición pasiva es un proceso instrumental de cooperación judicial internacional cuyo origen se encuentra en el proceso penal de otro Estado, en este caso en trámite y en fase de preparación del juicio.

• Nuestro ordenamiento jurídico establece varios requisitos dentro del principio de legalidad extradicional, a los fines exclusivos de verificar el cumplimiento de las garantías relativas a la entrega que afectan a derechos fundamentales, singularmente el derecho a la vida, el derecho a la libertad, el derecho a no sufrir penas o tratos inhumanos o degradantes, la libertad ideológica, el derecho a residir en España o los relacionados con el derecho a la tutela judicial efectiva, el proceso debido (artículos 15, 16, 17 y 24 de la Constitución española).

• Sólo en supuestos de acreditada y rigurosa situación de violación sistemática y genérica de los derechos fundamentales, el Juez de la extradición puede desestimar la solicitud para evitar un hipotético y probable riesgo de vulneración indirecta de los derechos fundamentales en el Estado requirente. 

• Existiendo un convenio bilateral de extradición hay obligación de entregar al sujeto procesal que se esconde en el territorio de otro Estado, siempre que se supere el canon de enjuiciamiento que establece el principio de legalidad extradicional, que comprende la posible vulneración de derechos con ocasión de la entrega.

• Será el Gobierno, que tiene la competencia en materia de relaciones internacionales, el que en el ámbito de su competencia podrá examinar, con exacto conocimiento de la situación política del Estado requirente y del respeto a las garantías de los derechos humanos básicos, si concurren motivos para pensar que su entrega puede poner en peligro sus derechos fundamentales (artículo 6 de la Ley de Extradición Pasiva).”

Por tanto, desde esta óptica, el estatuto de asilado, en tanto el reconocimiento de dicho derecho supone la constatación del temor fundado a la persecución racial, religiosa, política, social o por orientación sexual, formará parte del canon de enjuiciamiento establecido por el principio de legalidad extradicional, que dicta, entre otros extremos, la garantía de que los derechos fundamentales del reclamado no serán vulnerados con ocasión de la entrega.

Es esta la razón de que, en estrecha vinculación con determinadas causas por las que no procede la entrega como la concurrencia de un delito político (artículo 4.1), militar y cometido a través de los medios de comunicación social en el ejercicio de la libertad de expresión (artículo 4.2), con el enjuiciamiento por un Tribunal de Excepción (artículo 4.3), con el riesgo grave de tratos inhumanos o degradantes (artículo 4.5), y con la petición de extradición por delito de naturaleza común que encubre persecución (artículo 5); el artículo 4.8 de la Ley 4/1985, de 21 de marzo, de Extradición Pasiva (en adelante, Ley de Extradición Pasiva), establece que “No se concederá la extradición en los casos siguientes: (…) 8. Cuando a la persona reclamada le hubiere sido reconocida la condición de asilado. El no reconocimiento de la condición de asilado, cualquiera que sea su causa, no impedirá la denegación de la extradición por cualquiera de las causas previstas en esta Ley.”

Concesión de asilo por España

A efectos del procedimiento de extradición pasiva, debe hacerse la distinción entre la simple presentación de la solicitud de asilo y la concesión del estatuto de asilado por las autoridades españolas.

La concesión del estatuto de asilado por parte de España se configura como motivo de oposición y causa de denegación de la extradición. En el mismo sentido que el precitado artículo 4.8 de la Ley de Extradición Pasiva, el artículo 36.1 de la Ley de Asilo establece: “La concesión del derecho de asilo o de la protección subsidiaria implicará el reconocimiento de los derechos establecidos en la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados, en la normativa vigente en materia de extranjería e inmigración, así como en la normativa de la Unión Europea, y en todo caso: a) la protección contra la devolución en los términos establecidos en los tratados internacionales firmados por España (…)”.

Sin embargo, la mera solicitud de asilo en España no implica en la fase jurisdiccional (a salvo su consideración en vía gubernativa) motivo de oposición y causa de denegación de la extradición (Auto del Pleno de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional nº 38/2001, de 15 de septiembre). La tramitación de un expediente de asilo hasta la definitiva decisión administrativa no es causa de suspensión del procedimiento extradicional (entre otros, Auto del Pleno de la Sala de lo Penal 15/2019, de 5 de marzo; Auto de la Sección Cuarta de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, de 14 de enero de 2019).

Ello sin perjuicio de que suponga (exceptuados los Estados miembros de la Unión Europea por la prevalencia del principio de confianza mutua) la no ejecución del fallo acordando la entrega, esto es, hasta que no se resuelva la petición de asilo, la extradición a la que se ha accedido no podrá materializarse.

Esto es lógico, ya que la entrega prematura del extraditando si finalmente se constatase la concurrencia de las circunstancias que lo convierten en beneficiario de este derecho, tendría efectos irreversibles y depararía una responsabilidad del Reino de España denunciable ante los correspondientes organismos multinacionales por vulneración indirecta de los derechos fundamentales del reclamado, y directa de sus obligaciones convencionales internacionales.

En este sentido, el artículo 19 de la Ley de Asilo dicta: “1. Solicitada la protección, la persona extranjera no podrá ser objeto de retorno, devolución o expulsión hasta que se resuelva sobre su solicitud o ésta no sea admitida. No obstante, por motivos de salud o seguridad públicas, la autoridad competente podrá adoptar medidas cautelares en aplicación de la normativa vigente en materia de extranjería e inmigración. 2. Asimismo, la solicitud de protección suspenderá, hasta la decisión definitiva, la ejecución del fallo de cualquier proceso de extradición de la persona interesada que se halle pendiente. A tal fin, la solicitud será comunicada inmediatamente al órgano judicial o al órgano gubernativo ante el que en ese momento tuviera lugar el correspondiente proceso. 3. No obstante lo previsto en los apartados anteriores, podrá entregarse o extraditarse a una persona solicitante, según proceda, a otro Estado miembro de la Unión Europea en virtud de las obligaciones dimanantes de una orden europea de detención y entrega, o a un país tercero ante órganos judiciales penales internacionales.”

Concesión de asilo por Estado miembro de la Unión Europea

La protección concedida por un tercer Estado que no es ni el reclamante ni el reclamado y es miembro de la Unión Europea tiene efectos en España a través de la ratificación de convenios internacionales en la materia (Auto de la Sección Cuarta de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, de 20 de diciembre de 2010).

Se trata de la interpretación y aplicación consecuente de los precitados artículos 18 y 19.2 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, del artículo 71 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante, TFUE), y de la vocación de conformar un Sistema Europeo Común de Asilo (SECA). El artículo 71 del TFUE establece:

“La Unión desarrollará una política común en materia de asilo, protección subsidiaria y protección temporal destinada a ofrecer un estatuto apropiado a todo nacional de un tercer país que necesite protección internacional y a garantizar el respeto del principio de no devolución. Esta política deberá ajustarse a la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y al Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, así como a los demás tratados pertinentes.”

Se trata de una postura que ha sido refrendada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), en Sentencia de la Gran Sala, de 2 de abril de 2020, C-877/19, As. Ruska Federacija, al abordar la petición de extradición de la Federación rusa a un Estado miembro (Croacia) de un ciudadano de Islandia que fue previamente beneficiario de asilo en este Estado.

A propósito de este supuesto, el Tribunal de Justicia razona que la extradición de una persona a la que un Estado miembro ha reconocido la condición de asilado podría suponer la vulneración del artículo 19. 2 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea que consagra junto el artículo 18 el principio convencional de “non refoulement”.

Realiza, no obstante, la interesante salvedad de que podrá accederse a la entrega si en el país reclamante se constata una evolución significativa de su contexto general. También si se aprecia que el beneficiario de asilo ha hurtado al conocimiento de los organismos correspondientes la preexistencia de procedimientos penales en el Estado reclamante, lo cual es coherente con que instituciones de tal importancia no sean objeto de instrumentalización y su carácter tuitivo no se vea desnaturalizado de mala fe.

Entendiendo y compartiendo plenamente esta excepción, entre cuyos fines también está evitar la impunidad del reclamado, como abogados defensores de personas sometidas al proceso de extradición, nos vemos en la obligación de llamar la atención sobre la cautela con la que habrá de comprobarse este extremo. La incoación de causas penales en el Estado de origen previa a la solicitud de asilo no es unívoca: frecuentemente sólo indica que los Estados han dado carta de naturaleza legal o encubierto una previa persecución política recurriendo al expediente del proceso penal.

En consecuencia, el reconocimiento de la condición de asilado por parte de un Estado miembro conducirá a la denegación de la extradición al suponer por sí mismo dicho estatus un grave riesgo de vulneración de los derechos fundamentales del reclamado caso de producirse la entrega, debiendo como mínimo extremarse por el Tribunal de Extradición la comprobación del cumplimiento del principio de legalidad extradicional.

Concesión de asilo por Estado no miembro

Situándonos con un relevante sector de la doctrina, consideramos que idéntica respuesta merece tal caso. La Audiencia Nacional ha tenido oportunidad de pronunciarse al respecto, siendo proclive a asignar a la concesión del asilo en un tercer Estado no miembro los mismos efectos anudados a este estatuto en los Estados de la Unión Europea.

Pues se trata de la única manera en que el principio de no devolución puede desplegar verdaderos efectos: lo contrario posibilitaría que el Estado reclamante aguarde a que el reclamado se encuentre en un foro más conveniente a sus intereses (forum shopping) y distinto de aquel que le ha concedido el asilo para proceder a formular su demanda extradicional (Auto de la Sección Segunda de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional 16/2019, de 24 de mayo).

Recapitulación y conclusión

El asilo constituye una de las más importantes instituciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y en tanto tal, su virtualidad práctica no podrá sino de verse concretada en el procedimiento de extradición pasiva.

El propio legislador directamente en la Ley de Extradición Pasiva e indirectamente en determinadas previsiones de la Ley de Asilo ha configurado la condición de asilo como motivo de oposición y causa de denegación de la solicitud extradicional. La jurisprudencia de la Audiencia Nacional no sólo ha avalado, como no podía ser de otro modo, la disposición normativa sino que la ha desarrollado.

En primer lugar, a nuestro juicio, insertándola dentro del principio de legalidad extradicional en su vertiente de protección de los derechos fundamentales del reclamado y precaviendo a las autoridades de precipitarse en la entrega hasta en tanto el expediente de asilo haya sido ordinariamente resuelto (que no postergando sine die la decisión judicial).

Asimismo, en consonancia con la pertenencia de España a la Unión Europea, el cumplimiento de las obligaciones internacionales y el espíritu de la doctrina del Tribunal de Justicia en la materia, ha concedido extensibles efectos al asilo reconocido por otro Estado miembro.

Por último, existiendo resoluciones judiciales que lo avalan, de similares resultados gozará el estatus de asilado otorgado por un tercer Estado no perteneciente a la Unión Europea.

En virtud de lo hasta ahora tratado, el asilo no sólo constituye una causa denegatoria de la extradición sino que, a través de sus múltiples implicaciones y matices, nos recuerda la profunda interconexión que los principios legales autóctonos e internacionales revelan tener en el procedimiento de extradición pasiva.