Cláusulas abusivas en los contratos celebrados con los consumidores: la sentencia de la sala primera del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de fecha 9 de septiembre de 2004

El presente trabajo tiene su referencia en la sentencia de la Sala Primera del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de fecha 9 de septiembre de 2004, en las que bajo el asunto de referencia C-70/03, fueron partes como demandante la Comisión de las Comunidades Europeas (quien presentó demanda de fecha 17 de febrero de 2003) y como demando el Reino de España, al entender aquella que por el demandado se incumplió la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre cláusulas abusivas en los contratos celebrados con los consumidores.

1.- SUPUESTO DE HECHO.

Por el Consejo de la Unión Europea se dictó la Directiva 93/13/CEE, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados por los consumidores. Dicha Directiva nació con el propósito de aproximar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados entre profesionales y consumidores, estableciendo para ello la obligación de adaptación del derecho interno de los Estado miembros, dentro de un plazo que no podría ir más allá del 31 de diciembre de 1994.

El Reino de España adaptó su derecho interno a esta Directiva mediante la promulgación de la Ley 7/1998, de 13 de abril, sobre condiciones generales de la contratación, la que modificaba a su vez la Ley 26/1984, de 19 de julio, general para la defensa de los consumidores y usuarios.

La Comisión, por requerimiento dirigido el 25 de mayo de 2000, instó al reino de España para que en el plazo de dos meses adaptara correctamente su derecho interno a la Directiva. Se adjuntó dictamen motivado por el que entendía la Comisión la adaptación de modo incorrecto al contenido de los arts. 5 y 6, apartado 2, de la Directiva. El Gobierno español, mediante escrito de fecha 27 de septiembre de 2000, consideraba que la adaptación del derecho interno se ajustaba a las citadas disposiciones de la Directiva.

La Comisión, al no considerar satisfactoria la respuesta del reino de España, interpuso el pertinente recurso ante el Tribunal de Justicia.

2.- CUESTIÓN LITIGIOSA Y FALLOS.

El objeto del pleito consiste en el reconocimiento por parte del Tribunal de Justicia de no haber adaptado correctamente el reino de España su derecho interno los artículos 5 y 6, apartado 2, de la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993.

La sistemática utilizada por el Tribunal de Justicia para razonar y fallar sobre las imputaciones planteadas por la Comisión, ha sido la de estudiar por separado las argumentaciones referidas a la adaptación correcta o incorrecta del derecho interno a los arts. 5 y 6 de la citada Directiva. Entendiendo acertada esta sistemática adoptada por el Tribunal, seguiremos la misma.

1.- Adaptación incorrecta del derecho español interno al contenido del art. 5 de la Directiva.

El art. 5 de la Directiva viene referido a las cláusulas generales, las que deben ser redactadas de forma clara y comprensible, debiendo ser interpretada en la forma más favorable al consumidor. Quedan excluidas de esta interpretación las acciones de cesación, que para el caso de que prosperen conllevarán la cesación de la aplicación de las cláusulas abusivas.

El derecho interno español (arts. 10, ap 2 Ley 26/1984 y 6 ap 2 de la Ley 7/1998) establece la interpretación más favorable a favor del consumidor o del adherente, si bien no hace mención a las acciones de cesación.

La Comisión alega que el derecho interno no excluye a las acciones de cesación de la interpretación más favorable, lo que podría conllevar a la ineficacia de dichas acciones por no poderse prohibir una cláusula abusiva al poder ser interpetable de una manera más favorable al consumidor.

El Gobierno español alega en su defensa que la regla de interpretación se refiere únicamente a las acciones individuales, ya que las acciones colectivas se rigen por una interpretación objetiva. Asimismo, hace referencia a una protección superior de la legislación nacional, recogiendo una lista de cláusulas que, en todo caso, se consideran abusivas.

El Tribunal de Justicia falla a favor de la imputación presentada por la Comisión, en base a la siguiente argumentación:

• Las acciones de cesación, conllevan una interpretación objetiva, permitiendo prohibir con mayor frecuencia la utilización de una cláusula oscura o ambigua, lo que conlleva una protección más amplia de los consumidores.

• La exclusión de la interpretación más favorable de las acciones de cesación es una regla normativa y vinculante.

• El gobierno español no ha demostrado que se pueda llegar a la conclusión de que las acciones de cesación queden excluidas de dicha interpretación más favorable, toda vez que no ha señalado disposición de su ordenamiento jurídico o resolución de algún órgano jurisdiccional nacional, que fundamente la tesis defendida.

2.- Adaptación incorrecta del derecho español interno al art. 6, apartado 2, de la Directiva

El art. 6 ap. 2 de la Directiva se refiere a la necesidad de que los Estados miembros adopten las medidas necesarias para que no se vea privado de la protección otorgada por esta Directiva el consumidor por el hecho de haber elegido el derecho de un Estado tercero como derecho aplicable al contrato, con el requisito de que este contrato mantenga una estrecha relación con el territorio de un Estado miembro de la Comunidad.

El derecho interno del reino de España (art. 10 bis, ap.3 de la Ley 26/1984 y art. 3, párr. 2º de la Ley 7/1998) establece asimismo esta protección, si bien lo circunscribe a lo dispuesto en el art. 5 del Convenio de Roma de 1980, así como en el caso de que la declaración negocial se haya en territorio español y tenga en el mismo su residencia habitual.

La Comisión entiende que el derecho interno español, en vez de garantizar la protección de todos los consumidores en todos los contratos celebrados con un profesional, hace una restricción, estableciendo protección a determinados tipos de contratos y sólo cuando concurren determinados requisitos (tipos y requisitos recogidos en el art. 5 del Convenio de Roma). De esta manera, los requisitos son más retrictivos que la obligación establecida por el art. 6, ap. 2 de la Directiva (el mantener una estrecha relación con el territorio de un Estado miembro de la Comunidad).

El Gobierno español argumenta en su defensa que dicha protección se otorga a los consumidores contra las cláusulas abusivas, ya de de una interpretación integradora se desprende su carácter imperativo, con independencia de la ley que las partes hayan elegido para regir el contrato. En lo que se refiere a la estrecha relación a que hace mención la Directiva, queda concretada para los contratos que tienen una relación con el derecho español.

El Tribunal de Justicia, ante esta imputación verificada por la Comisión, al igual que en la primera, falla a favor de la misma, es decir, en el sentido de que entiende fundada la alegación por la que se entiende que el derecho interno español ha llevado a cabo una adaptación incorrecta del contenido del art. 6, ap. 2 de la Directiva, y ello, en base a los siguientes argumentos:

• La Directiva tiene por objeto proteger al consumidor al adquirir bienes y servicios mediante contratos que se rigen por leyes de Estados miembros distintos al suyo. Se trata de evitar el riesgo que existe en determinados casos de privar al consumidor de la protección comunitaria cuando se designa como ley aplicable al contrato el derecho de un país tercero.

• El ámbito de aplicación material de protección otorgado por la Directiva se refiere a todas las cláusulas que no han sido objeto de negociación individual en todos los contratos celebrados entre un profesional y un consumidor. A la misma conclusión se llega en el derecho interno español, ya que si bien el art. 10 bis Ley 26/1984, es más restrictivo por su alusión al Convenio de Roma, el art. 3, párr 2º de la Ley 7/1998, extiende su aplicación a todos los contratos, sobre la base de condiciones generales, celebrados sin negociación individual.

• Puede concretarse mediante presunciones el concepto vago de "estrecha relación", pero ello no es compatible con el hecho de restringir el mismo mediante una serie de criterios de conexión previamente definidos (lo ejemplifica con el caso de los requisitos acumulativos a que se refiere el art. 5 Convenio de Roma).

• los arts. 10 bis y 3, parr 2º citados, introducen una restricción incompatible con el nivel de protección fijado por la Directiva.

3.- DOCTRINA JURISPRUDENCIAL DE LA SENTENCIA.

Para seguir con la estructuración del presente trabajo, vamos a sistematizar la doctrina utilizada por el Tribunal de Justicia en relación a las dos imputaciones planteadas por la Comisión.

1.- Infracción de lo dispuesto en el art. 5 de la Directiva 93/13/CEE del Consejo.

No se hace mención, en cuanto al fondo de la cuestión, a otros antecedentes estudiados por el Tribunal de Justicia, estableciendo en el presente caso la siguiente doctrina:

"La distinción que establece el artículo 5 de la Directiva, en lo que atañe a la regla de interpretación aplicable, entre las acciones que implican a un consumidor individual y las acciones de cesación, que implican a las personas u organizaciones representativas del interés colectivo, se explica por la distinta finalidad de ambos tipos de acciones. En el primer caso, los tribunales u órganos competentes han de efectuar una apreciación in concreto del carácter abusivo de una cláusula contenida en un contrato ya celebrado, mientras que, en el segundo caso, les incumbe efectuar una apreciación in abstracto del carácter abusivo de una cláusula cuya posible inclusión se prevé en contratos que todavía no se han celebrado. En el primer supuesto, una interpretación favorable al consumidor individualmente afectado beneficia inmediatamente a éste. En el segundo supuesto, en cambio, para obtener con carácter preventivo el resultado más favorable para el conjunto de los consumidores, no procede, en caso de duda, interpretar la cláusula en el sentido de que produce efectos favorables para ellos. De este modo, una interpretación objetiva permite prohibir con mayor frecuencia la utilización de una cláusula oscura o ambigua, lo que tiene como consecuencia una protección más amplia de los consumidores".

El Tribunal de Justicia hace referencia a su propia doctrina, no para referirse a una cuestión de fondo, sino para determinar el alcance de las obligaciones que establece una Directiva para un Estado miembro, en el presente caso el reino de España, razón por la cual debe entrar el Tribunal a entender del asunto. En realidad es un argumento general, previo a la resolución de las cuestiones de fondo que se plantean, y en este sentido, válido para las dos imputaciones que se formulan.

La doctrina, con basamiento, entre otras, en las de 10 de mayo de 2001, Comisión/Países Bajos, asunto nº C-144/99, y de 7 de mayo de 2002, Comisión/Suecia, asunto nº C-478/99, es la siguiente:

[…] si bien es cierto que la adaptación del ordenamiento jurídico nacional a una directiva no exige necesariamente una acción legislativa de cada Estado miembro, es indispensable, sin embargo, que el correspondiente Derecho nacional garantice efectivamente la plena aplicación de la directiva, que la situación jurídica que resulte de dicho Derecho sea suficientemente precisa y clara y que se permita a los beneficiarios conocer la totalidad de sus derechos y, en su caso, invocarlos ante los tribunales nacionales

2.- Infracción del apartado 2 del art. 6 de la Directiva 93/13/CEE del Consejo.

Doctrina establecida

La doctrina que establece la sentencia es la referida a la resolución de fondo de la cuestión que se somete a debate, procediendo a interpretar el término de "estrecha relación" a que se hace referencia en el art. 6, ap. 2 de la Directiva. Así, establece la siguiente doctrina:

En cuanto a la conexión con la Comunidad, el artículo 6, apartado 2, de la Directiva se limita a indicar que el contrato debe mantener "una estrecha relación con el territorio de un Estado miembro de la Comunidad". La finalidad de esta formulación genérica es permitir que se tomen en consideración diversos elementos de conexión en función de las circunstancias del caso concreto.

Aunque el concepto deliberadamente vago de "estrecha relación" que utiliza el legislador comunitario pueda eventualmente concretarse mediante presunciones, no es posible, en cambio, restringir dicho concepto mediante una combinación de criterios de conexión previamente definidos, tales como los requisitos acumulativos relativos a la residencia y a la celebración del contrato contemplados en al artículo 5 del Convenio de Roma.

Hace alusión a las mismas sentencias a las que hizo mención en la resolución de la primera de las imputaciones, cuando se refiere al objeto que tiene la directiva, consistente en proteger al ciudadano en su papel de consumidor al adquirir bienes y servicios mediante contratos que se rigen por leyes de Estados miembros distintos del suyo.

4.- COMENTARIO, RELACIONÁNDOLO CON LA MATERIA ESTUDIADA.

Las formas de contratación han sufrido un cambio radical en nuestra sociedad, como consecuencia del desarrollo económico, industrial y tecnológico, produciéndose en numerosas ocasiones un desequilibrio de las partes muy significativo. Es normal observar hoy en día como las grandes empresas imponen una contratación en masa, los llamados contratos de adhesión, en los que al consumidor sólo le resta adherirse a lo que le ofrecen o dejar de consumir ese producto, si bien, en determinados casos no puede prescindir del producto por ser de primera necesidad (agua, luz, gas), viéndose obligado a celebrar dicho contrato.

Ante esta situación la Comunidad Europea, dentro de la legislación que viene desarrollando de protección al consumidor, promulgó la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, y, como consecuencia de la misma, se dictó en España la Ley 7/1998, de abril, sobre condiciones generales de la contratación.

Con esta normativa de protección del consumidor, el derecho de contratos clásico, por el que el contrato se convertía en lex privata inter partes ha perdido fuerza, por el desequilibrio significativo que se producía entre las partes del mismo.

La finalidad de la Directiva es aproximar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre cláusulas abusivas en los contratos celebrados entre profesionales y consumidores, para facilitar así el establecimiento de un mercado único y proteger al ciudadano en su papel de consumidor al adquirir bienes y servicios mediante contratos que se rigen por leyes de los Estados miembros distintos del suyo, por lo que es indispensable eliminar las cláusulas abusivas de esos contratos. La Directiva, que tiene carácter de mínimos, permite a los Estados miembros a quienes va dirigida pueden establecer más altos grados de protección al consumidor y extender el ámbito de la misma.

La Directiva se aplica, desde un punto de visa subjetivo, a los contratos celebrados entre un profesional (persona física o jurídica, con actividad pública o privada) y un consumidor (persona física que actúe con un propósito ajeno a su actividad profesional. Así, quedan fuera de su ámbito, los contratos celebrados entre profesionales si actúan dentro de su actividad y los celebrados con un consumidor que fuese persona jurídica.

En cuanto al aspecto sustantivo, se aplica a las cláusulas que no se hayan negociado individualmente y además causen en detrimento del consumidor un desequilibrio importante entre los derechos y obligaciones de las partes que se derivan del contrato.

La Ley 7/1998 va más allá de la simple transposición, al regular las condiciones generales de la contratación, es decir, es una ley de condiciones generales, no de cláusulas abusivas en contratos celebrados con consumidores, aunque también se refiera a éstas y modifique el marco jurídico preexistente de protección al consumidor, constituido por la Ley 26/1984.

Las condiciones generales de la contratación son entendidas por la ley como las cláusulas predispuestas cuya incorporación sea impuesta por una de las partes, con independencia de la autoría material de las mismas, de su apariencia, de su extensión y de cualesquiera otras circunstancias, habiendo sido redactadas con la finalidad de ser incorporadas a una pluralidad de contratos.

Debemos tener en cuenta que en el caso de que ciertos elementos de una cláusula o que una o varias cláusulas se hayan negociado individualmente no excluirá la de la Ley al resto del contrato, si la apreciación global lleva a la conclusión de que se trata de un contrato de adhesión.

La Ley 7/1998, amplía de manera significativa el ámbito subjetivo de la Directiva, se admiten en contratos entre profesionales, cosa que no ocurría en la Directiva, el adherente tenía que ser siempre un consumidor. Lo que si que no admite la Ley, es su aplicación a contratos celebrados entre consumidores.

Como ya hemos analizado la normativa de transposición al Derecho interno español de la Directiva 93/13/CEE fue objeto de impugnación por la Comisión ante el Tribunal de Justicia, que puso luz a la cuestión planteada por sentencia de fecha 9 de septiembre de 2004.

El cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de septiembre de 2004 se ha llevado a cabo recientemente con la promulgación de la Ley 44/2006, de 29 de diciembre, de mejora de la protección de los consumidores y usuarios (BOE de 30 de diciembre).

En cuanto a la primera de las imputaciones que resolvió el Tribunal de Justicia, consistente en el incumplimiento que el Tribunal de Justicia considera que se ha producido en relación con el artículo 5 de la Directiva 93/13/CEE, consecuencia de que cuando dicho precepto establece la regla de interpretación más favorable a los consumidores de las cláusulas de los contratos celebrados por éstos, exceptúa las denominadas acciones de cesación del artículo 7.2 de la directiva. De tal manera que, cuando el artículo 10.2 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, y el artículo 6 de la Ley sobre Condiciones Generales de Contratación incorporaron dicho principio a nuestro ordenamiento jurídico no incluyeron restricción alguna en relación con las acciones colectivas de cesación.

Para su subsanación entiende el legislador español que resulta necesaria la modificación de los artículos 10.2 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y 6 de la Ley sobre Condiciones Generales de Contratación, y con base en la doctrina del Tribunal de Justicia, matizar que el principio de interpretación favorable al consumidor de las cláusulas oscuras sólo se va a aplicar en los supuestos en los que se ejerciten acciones individuales, quedando excluidas las colectivas.

Quedan las modificaciones con el siguiente contenido:

"Cuando se ejerciten acciones individuales, en caso de duda sobre el sentido de una cláusula prevalecerá la interpretación más favorable al consumidor" (art. 10 ap.2 Ley 26/1984).

"Las dudas en la interpretación de las condiciones generales oscuras se resolverán a favor del adherente. En los contratos con consumidores esta norma de interpretación sólo será aplicable cuando se ejerciten acciones individuales" (art.6 ap.2 Ley 7/1998).

En cuanto a la adaptación del derecho interno a la segunda imputación, hay que indicar que mediante los arts. 10 bis ap. 3 de la Ley 26/1984, y 3 párr. 2º de la Ley 7/1998 sobre Condiciones Generales de Contratación, se incorporó al derecho interno el contenido del art. 6 ap. 2 de la Directiva 93/13/CEE.

Con respecto a esta incorporación el Tribunal de Justicia consideró que el ámbito de aplicación material de la protección al consumidor que otorga la directiva abarca a todos los contratos celebrados entre un profesional y un consumidor, mientras que el artículo 5 del Convenio de Roma sólo se aplica a determinados contratos.

Por el legislador a fin de cumplir con el contenido de la sentencia precisa que se ha tenido en cuenta que la regulación del artículo 6 de la Ley sobre Condiciones Generales de Contratación se dirige no tanto a los consumidores como a las relaciones entre empresarios o profesionales, por lo que se matiza que los supuestos en los que el adherente sea un consumidor su regulación se encuentra en la Ley General para la Defensa de Consumidores y Usuarios.

En la sentencia se hace mención a que el concepto estrecha relación utilizado en el apartado 2 del artículo 6 de la Directiva no debe resultar restringido por la combinación de criterios de conexión previamente definidos, tales como los requisitos acumulativos a la residencia y celebración del contrato, contemplados en el artículo 5 del Convenio de Roma.

En este sentido, la redacción del art. 10 bis ap. 3 de la Ley 26/1984 se aproxima a la del precepto de la Directiva 93/13/CEE, añadiendo un segundo párrafo, con un claro carácter explicativo, propuesto por la Sección Primera de Derecho Civil de la Comisión General de Codificación. Queda con la siguiente redacción:

Las normas de protección de los consumidores frente a las cláusulas abusivas serán aplicables cualquiera que sea la ley que las partes hayan elegido para regir el contrato, cuando el mismo mantenga una estrecha relación con el territorio de un Estado miembro del Espacio Económico Europeo.

Se entenderá, en particular, que existe un vínculo estrecho cuando el profesional ejerciere sus actividades en uno o varios Estados miembros del Espacio Económico Europeo, o por cualquier medio de publicidad o comunicación dirigiere tales actividades a uno o varios Estados miembros y el contrato estuviere comprendido en el marco de esas actividades. En los contratos relativos a inmuebles se entenderá, asimismo, que existe un vínculo estrecho cuando se encuentren situados en el territorio de un Estado miembro.

Por su parte el artículo 3 de la Ley 7/1998 queda redactado de la siguiente manera:

También se aplicará a los contratos sometidos a legislación extranjera cuando el adherente haya emitido su declaración negocial en territorio español y tenga en éste su residencia habitual, sin perjuicio de lo establecido en los tratados o convenios internacionales. Cuando el adherente sea un consumidor se aplicará lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 10 bis de la Ley General para la Defensa de Consumidores y Usuarios.

José Antonio Blanco Anes.
Secretario Judicial.